3.再次優(yōu)方案

　　

　　不改變電網(wǎng)企業(yè)目標函數(shù)，不改變國家主管部門下達指標途徑，地方主管部門安排地方電網(wǎng)細化投資計劃，并在年底前公布各臺區(qū)可新增的容量空間，指導電站企業(yè)項目選擇和決策，降低前期開發(fā)成本。雖然地方主管部門沒有多少可利用的“抓手”，但考慮地方政府與地方電網(wǎng)責權存在交集，多溝通多協(xié)調(diào)，地方電網(wǎng)應能傾向配合。

　　

　　(二)補貼

　　

　　目前來看，新能源行業(yè)還不能完全交給市場。一是考慮到傳統(tǒng)能源的負外部效應，即污染及碳排放等，在沒有對傳統(tǒng)能源征收環(huán)境費用之前，為示公平，新能源發(fā)展應該得到額外照顧，財政補貼只是其中之一，除了財政補貼，要求優(yōu)先消納、稅收抵扣等都合情合理。二是站在能源發(fā)展的歷史長河中，化石能源終將枯竭，人類未來的依仗必將是可再生能源，而可再生能源才剛剛起步，補貼是各國通行的規(guī)則和習慣做法。就新增補貼總額，我們建議增加到60億-100億元，也體現(xiàn)出中央政府能源轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展的決心。

　　

　　1.最優(yōu)方案

　　

　　根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉(zhuǎn)型等因素，將補貼總額“切塊”分給省級主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額，各省主管部門根據(jù)各地自然稟賦、轉(zhuǎn)型目標等各種條件和約束，再“切條”切給光伏和風電，光伏可進一步“切成”地面、分布式、戶用、扶貧和光儲等;風電可進一步“切成”集中式、分散式、海上和風儲等。由省主管部門根據(jù)國家主管部門的競補規(guī)則制定各省競補辦法和措施，通過競爭排序優(yōu)選出可享受補貼的各類項目，各省主管部門將省內(nèi)中標項目匯總報給國家主管部門。其好處是：其一，有利于調(diào)動地方政府積極性，多方籌措地方補貼資金，擴大新能源投資規(guī)模;其二，有利于各省因地制宜，根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在新能源各板塊進行調(diào)劑分配;其三，有利于地方競補模式的創(chuàng)新，增加競補模式的多樣性，例如省內(nèi)扶貧和戶用競補規(guī)則創(chuàng)新;其四，有利于減輕國家主管部門統(tǒng)籌的壓力。

　　

　　2.次優(yōu)方案

　　

　　由國家主管部門根據(jù)新能源發(fā)展的目標和方向，將補貼總額先“切條”，即進行風電、光伏甚至更細的劃分，再“切塊”給地方主管部門，鼓勵各省配套增加各“條條”的補貼金額。

　　

　　3.再次優(yōu)方案

　　

　　現(xiàn)有模式下，由國家主管部門制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的競補規(guī)則，并根據(jù)各地的自然稟賦和上網(wǎng)電價等差異，進行了一定的系數(shù)調(diào)整。各項目業(yè)主在成本收益測算和評估后，進行補貼報價，在全國范圍內(nèi)排序。最后進入國家補貼名單的項目，項目業(yè)主前期測算應有正常利潤，顯然地方政府不會再二次補貼;沒有進入國家名單的項目，地方政府也無從補貼，也無法再行訂立省內(nèi)競補規(guī)則。在全國大一統(tǒng)的競補規(guī)則下，地方政府無法形成補貼機制，同時，地方主管部門只是起一個傳遞作用，即收集材料匯總報給國家主管部門，地方主管部門無權無責，也沒有積極性，這就可以解釋為什么上報項目總體偏少，一些省份在2019年競補項目上幾乎全省覆沒。

　　

　　新增電站的補貼問題可以解決得更好，存量電站的補貼問題依然困擾整個行業(yè)，導致大比例的民營電站企業(yè)變賣家產(chǎn)，少數(shù)破產(chǎn)倒閉，個別企業(yè)家甚至失信成為刑事通緝對象，這一由來已久的問題是否有解，財政部相關官員基本無法給出滿意的答案。

　　

　　(三)機制

　　

　　就新增光伏項目而言，影響投資者決策的因素很多，包括土地租金稅費、建設運維成本、資金使用成本等，關鍵還是并網(wǎng)消納和補貼問題。這兩個關鍵問題解決好，光伏電站收益穩(wěn)定，電站本身即可變成準金融產(chǎn)品，資金和融資問題也就迎刃而解。

　　

　　1.最優(yōu)機制

　　

　　最優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼方案。核心點是國務院國資委能否按照中共中央和國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的要求對電網(wǎng)企業(yè)進行劃分和定位。中央文件出臺四年多了，迄今為止，國資委在劃分中央企業(yè)類別上無所作為，這間接影響了中國新能源行業(yè)的發(fā)展。這些負面的直接影響，包括歷年來的“棄風、棄電、棄水、甚至棄核”、輸配電成本偏高、新能源并網(wǎng)消納比例偏低等;間接影響包括由此引起的終端電力成本偏高導致國家經(jīng)濟競爭力不足、污染和高碳排放高居不下，及群眾的身體健康狀況下滑等。

　　

　　2.次優(yōu)機制

　　

　　次優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼方案。核心點是國家主管部門能否將國家新能源發(fā)展的目標兌換為消納指標直接下達給電網(wǎng)企業(yè)，將新能源補貼總額“切塊”分給各省主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額。其結果是，新能源發(fā)展得到更多的補貼資金，并網(wǎng)消納問題得以解決，新能源發(fā)展的規(guī)模將大大擴大，有助于加快能源轉(zhuǎn)型的步伐。

　　

　　3.再次優(yōu)機制

　　

　　再次優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼機制。核心點是權力和責任都交給地方主管部門，地方主管部門安排地方電網(wǎng)細化，并提前公布各臺區(qū)可新增的容量空間，同時地方主管部門可爭取更多的國家補貼和地方補貼，用于本地的新能源發(fā)展。國家主管部門對各地競補規(guī)則、執(zhí)行情況、資金使用、并網(wǎng)消納等進行指導、考核和獎勵。

　　

　　四、2020寄語

　　

　　發(fā)達國家可再生能源起步較早，行業(yè)發(fā)展比較健康，經(jīng)驗表明，新能源公共政策的設計、路徑和執(zhí)行至關重要。中國新能源政策有其特殊性，一是涉及到多個中央政府部門，各自追求的目標不一，協(xié)調(diào)兼容目標有難度;二是中國地域廣闊，各地資源稟賦有差異，需因地制宜;三是政府管理層級較多，中央、省級、地市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委，雖然是四級政府，但有六級管理，政策傳導和執(zhí)行極有可能各有解釋，甚至會南轅北轍;四是涉及企業(yè)主體復雜，有獨占型的電網(wǎng)企業(yè)、國家級的電力集團、地方國有電力集團、各類規(guī)模不一的民營企業(yè)，各自追求目標利益最大化而互相制約和限制，國家能源轉(zhuǎn)型目標就會在各種糾纏中打折。鑒于中國國情的特點和政策環(huán)境的復雜性，公共政策需要簡單，才有利于貫徹執(zhí)行;需要統(tǒng)一規(guī)則，更需要發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，責權利才能在各級歸位。