從法律角度看國(guó)有電力企業(yè)入局整縣屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)
傳統(tǒng)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目體量較小，項(xiàng)目融資困難，投資回報(bào)低，因此國(guó)有發(fā)電企業(yè)較少投資建設(shè)或收購(gòu)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目。但在分布式光伏整縣推進(jìn)政策的引導(dǎo)下，發(fā)電企業(yè)能夠以縣為單位獲得當(dāng)?shù)匚蓓敺植际焦夥?xiàng)目資源[2]，電網(wǎng)接入能夠得到保障，項(xiàng)目能夠整體打包備案，并且可能獲得地方政府財(cái)政補(bǔ)貼、鄉(xiāng)村振興各類項(xiàng)目資金支持，項(xiàng)目也有機(jī)會(huì)參與分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易。各大國(guó)有發(fā)電企業(yè)基于上述利好點(diǎn)，迅速入局分布式光伏整縣推進(jìn)。
國(guó)有電力企業(yè)入局整縣屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)問(wèn)題：
(1)具體整縣推進(jìn)的商業(yè)模式尚未明確。目前各地下發(fā)的開(kāi)展分布式光伏整縣推進(jìn)文件對(duì)具體的整縣推進(jìn)商業(yè)模式并未予以明確，后續(xù)能夠在多大程度上獲得地方政府的政策支持、資金支持、各部門(mén)關(guān)系的協(xié)調(diào)支持均是未知數(shù)，需要地方整縣推動(dòng)試點(diǎn)方案及與地方政府簽訂的整縣推動(dòng)項(xiàng)目協(xié)議予以明確。
(2)整縣模式下屋頂業(yè)主較為多樣?！锻ㄖ分忻鞔_分布式光伏整縣推進(jìn)涉及的屋頂包括黨政機(jī)關(guān)建筑屋頂、學(xué)校、醫(yī)院、村委會(huì)等公共建筑屋頂、工商業(yè)廠房屋頂和農(nóng)村居民屋頂。因此項(xiàng)目業(yè)主可能需要同時(shí)與黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)村居民等多個(gè)不同主體合作，在其屋頂上開(kāi)發(fā)分布式光伏項(xiàng)目。但不同類型屋頂業(yè)主需關(guān)注的問(wèn)題不同，如黨政機(jī)關(guān)及學(xué)校、村委會(huì)等公共建筑屋頂面積通常較小，屋頂業(yè)主用電量少;對(duì)于工商業(yè)廠房，屋頂業(yè)主常存在資信問(wèn)題，項(xiàng)目所在房屋也常存在權(quán)利受限的情況;另外，實(shí)踐中地方政府對(duì)黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、村委會(huì)等公共建筑屋頂資源較容易協(xié)調(diào)，但對(duì)于工商業(yè)廠房屋頂和農(nóng)村居民屋頂?shù)膮f(xié)調(diào)推動(dòng)常常面臨困難。
(3)缺少分布式光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)。出于項(xiàng)目收益考慮，國(guó)有發(fā)電企業(yè)此前更多參與集中式光伏電站的開(kāi)發(fā)建設(shè)。但分布式光伏項(xiàng)目與集中式光伏電站在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)有諸多不同，法律風(fēng)險(xiǎn)上也有較大差異。國(guó)有發(fā)電企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)集中式光伏電站的經(jīng)驗(yàn)很難在分布式光伏項(xiàng)目中輕易復(fù)制。
(4)屋頂出租人權(quán)利情況與資信情況可能存在風(fēng)險(xiǎn)。若出租人為房屋共有產(chǎn)權(quán)人且未依法獲得其他共有人的同意[3]，或出租人實(shí)為轉(zhuǎn)租人且未獲得房屋產(chǎn)權(quán)人的轉(zhuǎn)租許可，項(xiàng)目公司后續(xù)可能被有關(guān)權(quán)利人追究侵權(quán)責(zé)任，甚至被要求拆除整個(gè)項(xiàng)目。另外，如屋頂出租人被列為被執(zhí)行人，則項(xiàng)目所在房屋可能被法院強(qiáng)制拍賣、變賣。整縣模式下項(xiàng)目公司需面對(duì)多個(gè)不同的屋頂出租人，本問(wèn)題將更為突出。
(5)項(xiàng)目所在房屋可能存在證照手續(xù)不全或權(quán)利受限情況。若項(xiàng)目所在房屋未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，則屋頂租賃合同可能被認(rèn)定為無(wú)效[4]。另外，若租賃房屋被抵押或查封，則房屋后續(xù)也可能被拍賣或變賣，且屋頂租賃合同可能對(duì)房屋受讓人無(wú)約束力。
(6)合同能源管理協(xié)議約定違法、模糊或?qū)?xiàng)目公司不利。分布式光伏項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期通常為25年，實(shí)踐中項(xiàng)目業(yè)主與出租人常以此作為租賃期。但根據(jù)《民法典》的規(guī)定，租賃期最長(zhǎng)不得超過(guò)20年，超過(guò)的部分無(wú)效。另外合同能源管理協(xié)議中可能未對(duì)屋頂維修導(dǎo)致項(xiàng)目拆除的補(bǔ)償、政府征收拆遷款的分割、合同因業(yè)主單方面解除的補(bǔ)償及項(xiàng)目合作期限屆滿后項(xiàng)目所有權(quán)歸屬等事宜予以明確約定，或約定如光伏項(xiàng)目的發(fā)電量承諾及相應(yīng)違約責(zé)任等對(duì)項(xiàng)目公司不利的條款。
就上述問(wèn)題，提出以下建議：
(1)與地方政府簽訂的整縣推動(dòng)項(xiàng)目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目當(dāng)?shù)乜砂惭b分布式光伏項(xiàng)目的屋頂面積予以明確約定、具體的商業(yè)模式、可能的補(bǔ)貼支持政策，就不同類型的屋頂探討采用不同的并網(wǎng)模式，如自發(fā)自用余電上網(wǎng)、全額上網(wǎng)或參與分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易等。
(2)鑒于過(guò)往在分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足的狀況，國(guó)有企業(yè)在參與該項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，可與具有豐富項(xiàng)目開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)(投資、安裝、設(shè)備或運(yùn)維商)組成聯(lián)合體，共同推動(dòng)整縣項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
(3)應(yīng)核查出租人的產(chǎn)權(quán)證、共有人書(shū)面同意文件或轉(zhuǎn)租許可文件。如出租人為共有產(chǎn)權(quán)人，應(yīng)要求出租人提供占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人的書(shū)面同意文件;如出租人為轉(zhuǎn)租人的，應(yīng)要求出租人提供房屋產(chǎn)權(quán)人的書(shū)面同意文件，并確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期不超過(guò)轉(zhuǎn)租人的剩余租賃期限，如超過(guò)剩余租賃期限的，還應(yīng)征得出租人的同意。另外建議對(duì)出租人的資信情況進(jìn)行調(diào)查，避免因出租人的司法糾紛導(dǎo)致房屋被抵押或查封。
(4)應(yīng)核查房屋手續(xù)證照，并重點(diǎn)核查建設(shè)工程規(guī)劃許可證。另建議項(xiàng)目公司在房屋所在地不動(dòng)產(chǎn)登記中心核查房屋權(quán)利受限情況，避免房屋在出租之前已被抵押或查封。
(5)對(duì)合同能源管理協(xié)議予以明確、合法約定。如前所述，因光伏項(xiàng)目25年運(yùn)營(yíng)期與20年最長(zhǎng)租賃期不一致，建議項(xiàng)目公司將屋頂租賃合同拆分成兩份合同，一份合同期限為20年，另一份合同租期為五年，并約定待20年后自動(dòng)生效。另外，合同能源管理協(xié)議中應(yīng)就屋頂維修導(dǎo)致項(xiàng)目拆除的補(bǔ)償、政府征收拆遷款的分割、合同因業(yè)主單方面解除的補(bǔ)償及項(xiàng)目合作期限屆滿后項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬等關(guān)鍵事宜予以明確約定，并由技術(shù)部門(mén)對(duì)光伏項(xiàng)目發(fā)電量予以核算，確定是否能達(dá)到協(xié)議內(nèi)約定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，簽訂屋頂租賃協(xié)議后，建議在房地產(chǎn)主管部門(mén)辦理租賃協(xié)議登記備案手續(xù)，避免后續(xù)房屋產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)項(xiàng)目公司無(wú)法以“買賣不破租賃” 為由向新的房屋產(chǎn)權(quán)人要求繼續(xù)履行租賃合同[5]。
[1] 實(shí)際上，在《通知》發(fā)布前一個(gè)月，福建省、廣東省、陜西省、江西省及甘肅省等地發(fā)改委或能源局就已下發(fā)在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展分布式光伏整縣推動(dòng)試點(diǎn)工作的文件。
[2] 包括福建省、山西省、湖北省、甘肅省和遼寧省在內(nèi)多地均發(fā)文明確推動(dòng)“一企包一縣”或“每個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目確定一家項(xiàng)目業(yè)主”的模式。
[3] 《民法典》第三百零一條規(guī)定，處分共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)以及對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)作重大修繕、變更性質(zhì)或者用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但是共有人之間另有約定的除外。
[4] 《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定，出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。
[5] 《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于處理房屋租賃糾紛若干法律適用問(wèn)題的解答(三)》第30條規(guī)定，未經(jīng)登記的租賃合同，當(dāng)房屋所有權(quán)發(fā)生變化時(shí)，承租人不能以“買賣不破租賃” 為由向新的房屋權(quán)利人要求租賃合同繼續(xù)履行。另外部分地方法院判例也支持該觀點(diǎn)。