2015年，國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）要求對(duì)于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計(jì)劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕11號(hào)）核定。
自該文件下發(fā)以來(lái)，光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了多次土地用地的沖突，天津、遼寧等地光伏電站因?yàn)橥恋匦再|(zhì)問(wèn)題或被要求停工拆除已安裝的組件，或被要求按照建設(shè)用地管理繳納土地費(fèi)用，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展。2017年上半年，這一沖突加劇到了頂點(diǎn)，遼寧大量光伏電站因占用草地而一度被勒令停工。
衛(wèi)片的意思是利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段制作的疊加監(jiān)測(cè)信息以及將有關(guān)要素成形的專題影像突破；土地衛(wèi)片檢查是國(guó)土資源部門根據(jù)地面的實(shí)時(shí)衛(wèi)星照片來(lái)監(jiān)督、檢查各轄區(qū)內(nèi)的土地利用行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為并加以處罰，以達(dá)到合理保護(hù)土地的目的。從2000年開(kāi)始，中國(guó)每年都進(jìn)行一次全國(guó)范圍得衛(wèi)片檢查，對(duì)依法用地采取了強(qiáng)有效的推動(dòng)和監(jiān)管。據(jù)悉，2016年的衛(wèi)片檢查結(jié)果于今年6月30日之前從各地上報(bào)至國(guó)土資源部。
在崔瑛局長(zhǎng)的講話中還提及，“為便于全面掌握2016年度衛(wèi)片檢查所涉及的光伏項(xiàng)目用地情況，為部研究調(diào)整政策提供參考，請(qǐng)各地在報(bào)部的衛(wèi)片檢查工作情況報(bào)告中，對(duì)2016年度所有的光伏項(xiàng)目用地單獨(dú)進(jìn)行分析，包括光伏項(xiàng)目數(shù)量、占地面積、所占用的各種地類面積，審批情況及規(guī)劃符合情況等。”
由此可見(jiàn)，未來(lái)國(guó)土資源部將根據(jù)農(nóng)業(yè)光伏的實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行“嚴(yán)中有松”的管理辦法，不再搞“一刀切”的管理。崔瑛局長(zhǎng)的講話還提及，關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地，“對(duì)實(shí)際確實(shí)屬于農(nóng)業(yè)用途的，無(wú)論是否在土地變更調(diào)查中變更為新增建設(shè)用地，都不納入衛(wèi)片檢查統(tǒng)計(jì)范圍。但不納入衛(wèi)片檢查范圍的并不是說(shuō)執(zhí)法都不管。設(shè)施農(nóng)用地存在違法違規(guī)行為的，要按照土地管理法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。法律法規(guī)有明確處罰依據(jù)的，執(zhí)法部門應(yīng)依法查處；沒(méi)有處罰依據(jù)的，應(yīng)由其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門監(jiān)督管理。”
從上述講話中可以看出，中國(guó)光伏企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格自律，不能以打擦片球的方式作出違法行為。光伏農(nóng)業(yè)必須要重視農(nóng)業(yè)，此外，農(nóng)業(yè)光伏的標(biāo)準(zhǔn)也亟待出臺(tái)——中電聯(lián)發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)化中心與科技部主導(dǎo)的國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟正加快推動(dòng)相關(guān)農(nóng)業(yè)光伏的標(biāo)準(zhǔn)制定工作。
此次會(huì)議，還明確了關(guān)于臨時(shí)用地的問(wèn)題，崔瑛局長(zhǎng)表示，與設(shè)施農(nóng)用地的處理相似，對(duì)實(shí)際用途確實(shí)屬于臨時(shí)建設(shè)占用的，不屬于實(shí)際建設(shè)的新增建設(shè)用地，不納入衛(wèi)片檢查范圍。
崔瑛局長(zhǎng)總結(jié)了各地匯總的問(wèn)題和建議，相關(guān)信息可分為三類：一是管理制度和管理政策方面的問(wèn)題和建議，屬于頂層設(shè)計(jì)；二是加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察工作；三是衛(wèi)片檢查政策執(zhí)行方面的問(wèn)題及建議，“屬于改進(jìn)和完善的問(wèn)題，我們將抓緊研究，提出措施。”
在光伏用地上，土地性質(zhì)的矛盾是一方面，光伏企業(yè)要嚴(yán)格把控不占用基本農(nóng)田；此外稅收也是一個(gè)較大的矛盾——根據(jù)國(guó)土部門的回復(fù)“應(yīng)稅面積的確認(rèn)，凡符合財(cái)稅[2006]56號(hào)規(guī)定，由光伏發(fā)電企業(yè)做為實(shí)際使用人、繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的情況下，按照合同約定的土地面積做為應(yīng)稅面積”，由此，凡在土地租賃合同中的所有土地都需要繳納。但這一點(diǎn)由于沒(méi)有明確的法律條文規(guī)定，目前各地都是依據(jù)地方政府的態(tài)度各自執(zhí)行，隨著光伏電站推進(jìn)的規(guī)模的日益增大，光伏投資企業(yè)遇到催繳土地稅費(fèi)的情況也正在增多。5月份山東省部分光伏電站業(yè)主就收到了當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門要求按照5-8元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的通知。
