3月30日，關(guān)于可再生能源配額制的意見征求已經(jīng)結(jié)束。一周前，國(guó)家能源局發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），要求將可再生能源電力消納作為一項(xiàng)約束性指標(biāo)，按年度對(duì)各省級(jí)政府的可再生能源配額進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估和考核。指標(biāo)設(shè)定結(jié)合了各省的可再生能源資源、電力消費(fèi)總量、國(guó)家能源規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃、全國(guó)重大可再生能源基地建設(shè)情況等情況。在已公布的2018年可再生能源電力配額指標(biāo)中，各地存在較大差異，山東為8.5%，四川最高為91%；非水電可再生能源電力配額指標(biāo)中，廣東、廣西、重慶最低為3%，寧夏、青海最高為21%。
“此次實(shí)行總量和非水電配額兩級(jí)指標(biāo)，從各省的情況來(lái)看，預(yù)計(jì)完成困難度并不大。”廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，實(shí)施配額制有助于解決可再生能源的消納困境。
責(zé)任主體生變
2017年末，中國(guó)可再生能源裝裝機(jī)6.5億千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)的36.6%，水電、風(fēng)電和光伏裝機(jī)量最都穩(wěn)居世界第一。
在全國(guó)工商聯(lián)2018年團(tuán)體提案中提到，由于沒有配套考核機(jī)制，國(guó)家此前公布的可再生能源電力占比和可再生能源消納政策在地方?jīng)]有得到有效執(zhí)行，造成可再生能源發(fā)展的棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題難以解決。
截至2017年末，中國(guó)累計(jì)風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)164吉瓦，光伏裝機(jī)容量達(dá)130吉瓦，當(dāng)年光伏新增容量首次超過(guò)火電容量(46吉瓦)的年份。2017年，中國(guó)的風(fēng)電和光伏限電率分別為12％和6％，國(guó)家能源局估計(jì)，2017年中國(guó)的風(fēng)電和光伏的總限電量為49.2TWh。按照可再生能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，這意味著可再生能源發(fā)電資產(chǎn)所有者至少因?yàn)橄揠姄p失了307億元人民幣（約合47億美元）。
剛剛過(guò)去的兩會(huì)上，金風(fēng)科技董事長(zhǎng)武鋼、遠(yuǎn)景能源創(chuàng)始人兼CEO張雷、正泰集團(tuán)董事長(zhǎng)南存輝等能源界代表，都表達(dá)了盡快實(shí)施配額制的呼聲。
延宕十年，這項(xiàng)被新能源企業(yè)寄予厚望的政策，如今終于揭開了“廬山真面目”。
根據(jù)《意見征求稿》，承擔(dān)可再生能源電力配額義務(wù)的實(shí)施主體為各省級(jí)電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶等。同一省級(jí)區(qū)域內(nèi)的各類市場(chǎng)主體承擔(dān)同等配額指標(biāo)，并公平參與可再生能源電力市場(chǎng)交易。政府部門、發(fā)電企業(yè)和電力用戶是配額制實(shí)施的保障方。
“和以往的設(shè)計(jì)相比，此次最大的變化是將配額制的義務(wù)主體由發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)。”國(guó)家發(fā)改委一位學(xué)者告訴記者，2011年國(guó)家能源局曾有過(guò)一個(gè)討論稿，提出可再生能源配額制的責(zé)任主體是裝機(jī)容量超過(guò)500萬(wàn)千瓦的發(fā)電企業(yè)，隨后也明確電力企業(yè)要承擔(dān)15%的非水可再生能源發(fā)電量指標(biāo)。但如果將配額制的責(zé)任側(cè)重到發(fā)電企業(yè)身上，“重建輕用”并不利于解決消納問(wèn)題。
該學(xué)者認(rèn)為，由于各省資源分布以及各個(gè)發(fā)電企業(yè)開發(fā)資源都有所不同，強(qiáng)加約束可再生能源發(fā)電義務(wù)不僅會(huì)推高火電企業(yè)成本，亦不符合市場(chǎng)化規(guī)律。現(xiàn)在電改進(jìn)行的電力直接交易也更注重需求側(cè)響應(yīng)，將配額制主體引導(dǎo)到用戶側(cè)、需求側(cè)，也反過(guò)來(lái)刺激發(fā)電側(cè)的發(fā)展。
對(duì)于各方關(guān)注的配額制定，此次沒有將水電資源排除在可再生能源電力之外，而是配額分為“可再生能源電力總量配額”和“非水電可再生能源電力配額”，包括海上風(fēng)電、陸上風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽(yáng)能光伏發(fā)電、太陽(yáng)能光熱發(fā)電、城市固體垃圾發(fā)電、地?zé)岚l(fā)電、海洋能發(fā)電等。
根據(jù)公布的2018年總量配額指標(biāo)和非水電配額指標(biāo)以及2020年預(yù)期指標(biāo)來(lái)看，各個(gè)省份都有較大差異性，不再是以前計(jì)劃的2%~10%四檔劃分。綜合來(lái)看，可再生能源豐富的省份配額指標(biāo)高，反之指標(biāo)就低。
此次明確權(quán)力下放給了各省級(jí)政府，由其制定政策和措施，國(guó)家能源局另外對(duì)跨省跨區(qū)輸送通道、電力市場(chǎng)交易、加大自備電廠消納等問(wèn)題進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。
丹麥風(fēng)能咨詢機(jī)構(gòu)MAKE中國(guó)市場(chǎng)分析師李小楊認(rèn)為，配額制實(shí)施將有利于解決存量棄豐棄光問(wèn)題，對(duì)可再生能源新增裝機(jī)影響有限。
證書交易機(jī)制模糊
另外值得關(guān)注的是，此次還提到了要實(shí)施可再生能源電力證書制度，作為記錄計(jì)量可再生能源電力的生產(chǎn)、實(shí)際消納和交易的載體，用于監(jiān)測(cè)考核可再生能源電力配額指標(biāo)完成情況。
可再生能源電力的生產(chǎn)者按照1兆瓦時(shí)（即1000千萬(wàn)時(shí)）交易結(jié)算的電量一個(gè)證書的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)，自發(fā)自用電量按照發(fā)電量核發(fā)。市場(chǎng)主體之間可進(jìn)行證書交易完成配額指標(biāo)，證書價(jià)格由市場(chǎng)交易形成。而未完成配額的市場(chǎng)主體，須通過(guò)向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買替代證書完成配額，替代證書由省級(jí)電網(wǎng)公司根據(jù)消納成本等定價(jià)。
“這個(gè)證書交易和此前市場(chǎng)期待的綠證交易是不同的。”李小楊表示，隨著可再生能源的發(fā)展，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)通過(guò)對(duì)可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼實(shí)施的“固定電價(jià)制”面臨調(diào)整。此前政府提出希望通過(guò)“配額制+綠色電力證書（以下簡(jiǎn)稱綠證）交易制度”，通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制，解決政府對(duì)于可再生能源補(bǔ)貼的退出問(wèn)題。但此次文件中提到的是配額證書交易，可再生能源企業(yè)的補(bǔ)貼短期還是沒有停止。
國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成在3月中旬舉辦的一場(chǎng)光伏論壇上稱，僅今年可再生能源補(bǔ)貼缺口不斷加大，到2017年年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口1100億元，造成了嚴(yán)重的“三角債”。
“國(guó)家對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼正在逐步減少，取消將是大勢(shì)所趨。”林伯強(qiáng)認(rèn)為，配額制和證書交易強(qiáng)制結(jié)合起來(lái)，才有實(shí)際效果，而不是像此前的自愿綠證交易淪為“作秀”。
2017年7月起，獲綠證的發(fā)電企業(yè)可在全國(guó)綠證平臺(tái)上掛牌交易綠證。數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月，國(guó)家可再生能源信息管理中心核發(fā)了約1760萬(wàn)個(gè)綠證。9個(gè)月以來(lái)，僅售出了2.7萬(wàn)余張，籌集資金只有1000萬(wàn)元，占核發(fā)量的約0.15%。
“《征求意見稿》中對(duì)于配額制證書的交易和考核辦法尚未明確。”在李小楊看來(lái)，證書最終的核發(fā)和考核對(duì)配額目標(biāo)的執(zhí)行和監(jiān)督意義重大，預(yù)計(jì)在正式文件公布后，也將出臺(tái)相應(yīng)的配套文件進(jìn)行明確。
實(shí)際上，相對(duì)于此前將可再生能源配額制納入地方政府政績(jī)考核的構(gòu)想，此次配額制對(duì)地方政府的考核也并沒如預(yù)期嚴(yán)格：沒達(dá)成目標(biāo)的區(qū)域，將減少暫停減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)、取消申請(qǐng)示范項(xiàng)目資格、限批高載能工業(yè)項(xiàng)目。
另一方面，對(duì)于未完成指標(biāo)的市場(chǎng)主體，將被核減其下一年的市場(chǎng)交易電量，或取消電力交易資格；拒不履行配額的企業(yè)將被列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。
林伯強(qiáng)認(rèn)為，可再生能源配額制政策包括落地、監(jiān)管、后續(xù)評(píng)價(jià)，現(xiàn)在意見稿的出臺(tái)才邁出了一小步。
據(jù)悉，《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法（試行）》《關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的指導(dǎo)意見》《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項(xiàng)治理方案》等電改配套文件也都在近期發(fā)布。
在完成了輸配電價(jià)首個(gè)專項(xiàng)改革之后，現(xiàn)在的電力改革正走向新的攻堅(jiān)區(qū)：更加注重綠色低碳的電力發(fā)展、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、提升電力能源系統(tǒng)效率等實(shí)質(zhì)問(wèn)題，而這些也是此前電力改革面臨的“兩難”“多難”問(wèn)題。
