光伏電站并購中，電站的持續(xù)運營和電費收益能力是收購方關(guān)注的核心問題?？赡苡绊戨娬境掷m(xù)運營的因素主要包括電站建設(shè)和運營所需的政府審批和許可文件的完備性、建設(shè)過程的合規(guī)性、用地的合規(guī)性以及驗收手續(xù)的完備性等;可能影響電站電費收益的因素包括發(fā)電量、電價以及電價補貼?；谖覀儗Φ孛婀夥娬静①彵M職調(diào)查的經(jīng)驗，除并購項目法律盡職調(diào)查需要關(guān)注的一般性問題外，我們對地面光伏電站并購法律盡職調(diào)查中需要特別關(guān)注的事項進行了梳理和匯總。
一、電站立項、建設(shè)和運營所需的審批、許可文件
地面光伏電站屬于固定資產(chǎn)投資項目，盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站的立項、建設(shè)和運營所需的審批、許可文件是否完備。
(一)立項文件
2013年8月《光伏電站項目管理暫行辦法》實施前，光伏電站實行核準(zhǔn)制管理，核準(zhǔn)機關(guān)一般為省級發(fā)改委，項目立項文件的形式為核準(zhǔn)批復(fù);《光伏電站項目管理暫行辦法》實施后，光伏電站實行備案制管理，早期一般由省級發(fā)展委進行備案，后來多數(shù)省份將光伏電站備案權(quán)限下放到市或縣級發(fā)改委，項目立項文件的形式為備案證明。
(二)建設(shè)前置審批、許可
地面光伏電站的建設(shè)前置審批、許可文件主要包括國土部門的土地預(yù)審意見(一般需要先取得國土部門出具的壓覆礦產(chǎn)資源情況證明)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的規(guī)劃選址意見、環(huán)保部門的環(huán)評批復(fù)、水行政部門的水保批復(fù)、電網(wǎng)公司出具的電站接入系統(tǒng)方案評審意見，部分地區(qū)還要求取得文物主管部門、駐軍部隊或當(dāng)?shù)匚溲b部門出具的項目選址范圍內(nèi)文物情況、軍事設(shè)施情況證明。在電站開工建設(shè)前，還需要取得電站工程的工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可。
(三)驗收許可文件
地面光伏電站驗收階段涉及的行政審批、許可性文件主要包括環(huán)保驗收批復(fù)、水保驗收批復(fù)、消防驗收備案以及電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收報告等，具體見本文下文第五部分所述。
(四)發(fā)電許可
根據(jù)國家能源局的規(guī)定，除分布式發(fā)電項目以及裝機容量6MW(不含)以下的光伏電站外，其他光伏電站應(yīng)當(dāng)取得發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可;新建光伏電站在完成啟動試運行時間點后三個月內(nèi)必須取得發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可證。
二、電站實際建設(shè)情況與審批、許可文件是否相符
《光伏電站項目管理暫行辦法》規(guī)定項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設(shè)規(guī)模等主要邊界條件。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站的實際建設(shè)情況與審批、許可文件的規(guī)定是否一致，主要包括：
(一)項目投資主體在投產(chǎn)前是否發(fā)生變動
為制止光伏電站投資開發(fā)中的投機行為，新建電站投產(chǎn)前的投資主體變更受到嚴格限制，已辦理核準(zhǔn)/備案手續(xù)的電站，未經(jīng)核準(zhǔn)/備案機關(guān)同意，其投資主體及股權(quán)比例在并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更。國家能源局2016年《新建電源項目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報告》對倒賣項目路條或核準(zhǔn)文件的違規(guī)行為，提出“采取責(zé)令限期整改、將出讓方投資主體納入不良信用記錄、取消可再生能源電價補貼、依法給予行政處罰并予公開通報等方式處理”的監(jiān)管意見。
(二)電站的建設(shè)地點是否發(fā)生變動
建設(shè)過程中如變更項目建設(shè)地點，一方面，根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管政策，變更地面光伏電站的建設(shè)地點需要取得核準(zhǔn)/備案機關(guān)的同意;另一方面，變更建設(shè)地點可能導(dǎo)致已經(jīng)取得的建設(shè)用地預(yù)審、環(huán)評批復(fù)和水保批復(fù)等與建設(shè)地點有關(guān)的審批、許可文件失效而需要重新辦理。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站的實際建設(shè)地點與核準(zhǔn)/備案文件、用地預(yù)審預(yù)見、環(huán)評批復(fù)和水保批復(fù)等審批、許可文件規(guī)定的建設(shè)地點是否一致。
(三)電站的實際裝機容量與核準(zhǔn)/備案容量是否相符
光伏發(fā)電實行新增建設(shè)規(guī)模管理，各地區(qū)投資主管部門僅可以在被分配的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)范圍內(nèi)進行光伏發(fā)電項目的核準(zhǔn)/備案，投資主體也僅可在核準(zhǔn)/備案的規(guī)模范圍內(nèi)建設(shè)。實踐中超過核準(zhǔn)/備案的容量建設(shè)的情形較為普遍，但這種做法存在較大的風(fēng)險：對尚未申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其可能因擅自變更裝機容量而喪失申報電價補貼的資格;對已經(jīng)申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其申報時可能未如實申報項目裝機容量。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站是否存在超核準(zhǔn)/備案容量建設(shè)的問題。
三、用地問題
地面光伏電站用地主要分為三類，一是光伏發(fā)電板的搭建用地，一般稱光伏區(qū)用地;二是升壓站、運營管理中心用地，一般稱升壓站用地;三是外送輸電線路用地。盡職調(diào)查時需關(guān)注各類用地的合規(guī)性。
(一)光伏區(qū)用地
根據(jù)國土資源部等五部委2015年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，光伏區(qū)用地如使用未利用土地的，允許通過租賃方式使用，可不按建設(shè)用地管理;占用農(nóng)用地的，一律按建設(shè)用地管理。光伏區(qū)占地面積較大，選址一般較為偏遠，多采取租用農(nóng)村集體土地的方式使用，盡職調(diào)查時需要關(guān)注以下問題：
1、所租用土地的權(quán)屬是否清晰
土地權(quán)屬是否清晰關(guān)系到租用土地所需完成的用地手續(xù)以及土地租賃合同的效力。我國農(nóng)村地區(qū)的集體土地所有權(quán)證書核發(fā)并不普遍，一般需要和當(dāng)?shù)貒敛块T確認土地權(quán)屬。
2、土地出租人的內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序是否完善
根據(jù)《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地對外承包的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn);如村集體出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授權(quán)或委托。盡職調(diào)查時需要關(guān)注出租人的土地流轉(zhuǎn)程序是否完善。
3、項目是否占用農(nóng)用地
光伏發(fā)電項目可以租用未利用地作為光伏區(qū)用地，但如果占用農(nóng)用地的，須辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時需關(guān)注租用土地的土地性質(zhì)。如果占用農(nóng)用地的，需要關(guān)注是否辦理了相應(yīng)的建設(shè)用地審批手續(xù)。
4、項目是否占用林地
國家林業(yè)局《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》規(guī)定了光伏電站光伏區(qū)禁止使用的林地類型，同時明確可以采用“林光互補”的模式租用宜林地作為光伏區(qū)用地，但要求在施工期辦理臨時占用林地許可。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站是否占用林地。如占用林地，則需要關(guān)注電站占用林地的類型是否屬于禁止占用的林地類型;如屬于可以使用的林地，是否辦理了建設(shè)期的臨時占用林地許可。
(二)升壓站用地
光伏發(fā)電項目升壓站、運行管理中心和職工宿舍為永久用地，需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)后才可以占地建設(shè)。盡職調(diào)查時需要關(guān)注該等用地是否辦理了建設(shè)用地手續(xù)。
光伏電站建設(shè)周期較短，而建設(shè)用地審批流程復(fù)雜、耗時較長，實踐中未完成建設(shè)用地審批手續(xù)即占地建設(shè)的情形較為普遍。我國實行建設(shè)用地預(yù)審制度，通過用地預(yù)審是批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和辦理供地手續(xù)的前提條件。通過用地預(yù)審雖然不意味著其必然可以通過建設(shè)用地審批，但通過用地預(yù)審可以明確該用地符合土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策。在項目用地情況和國家土地政策不發(fā)生重大變化的情況下，理論上，對于已通過用地預(yù)審的建設(shè)項目通過后續(xù)建設(shè)用地審批應(yīng)無實質(zhì)法律障礙，但能否最終通過，還需考慮項目所在地的新增建設(shè)用地指標(biāo)是否充足、土地征收方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、耕地補充方案和征地補償安置方案等是否符合要求等因素。
(三)外送輸電線路用地
根據(jù)《光伏電站項目管理暫行辦法》的規(guī)定，光伏電站場址外輸電線路應(yīng)由電網(wǎng)公司負責(zé)建設(shè)，但實踐中，多數(shù)光伏電站的外送輸電線路由項目公司自行墊資建設(shè)。如項目公司自行建設(shè)外送輸電線路的，盡職調(diào)查時需要關(guān)注外送輸電線路用地的合規(guī)性。
外送輸電線路用地主要是線路塔基和塔桿用地，單個塔基或塔桿占地面積小，外送輸電線路用地整體分散。對該類用地是否需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，實踐中，多數(shù)地方國土部門一般不會要求項目公司辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，由用地單位和土地權(quán)屬人協(xié)商一致即可。但2017年出臺的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確規(guī)定光伏扶貧項目和光伏復(fù)合項目集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。上述規(guī)定實質(zhì)上明確了電力線路桿塔基礎(chǔ)用地要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時需要關(guān)注項目外送輸電線路用地的使用方式。如通過租用方式使用的，需要關(guān)注當(dāng)?shù)貒敛块T是否要求其補辦建設(shè)用地手續(xù)。
四、電站建設(shè)其他相關(guān)法律文件
光伏電站的建設(shè)過程中會產(chǎn)生包括工程建設(shè)、技術(shù)咨詢和設(shè)備采購合同在內(nèi)的大量法律文件，盡職調(diào)查時需要關(guān)注該等法律文件可能給項目公司和并購交易帶來的風(fēng)險，主要關(guān)注事項包括：
(一)是否通過招標(biāo)方式選擇項目參建單位
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，新能源發(fā)電項目屬于應(yīng)當(dāng)進行招標(biāo)的項目范圍，如合同金額達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)進行招標(biāo)。光伏電站的建造成本較高，其工程類合同金額一般都達到需要招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)工程造價是否合理
盡職調(diào)查時需要關(guān)注項目公司采購的工程技術(shù)服務(wù)是否合理，每瓦造價是否符合行業(yè)一般標(biāo)準(zhǔn)，項目整體工程造價是否合理。
(三)工程建設(shè)合同的內(nèi)容是否合理
盡職調(diào)查時需要關(guān)注發(fā)包方、承包方在EPC總承包等工程建設(shè)合同中的權(quán)利義務(wù)分配是否公平，工程質(zhì)保期、設(shè)備質(zhì)保期是否符合法律規(guī)定或行業(yè)一般標(biāo)準(zhǔn)。
(四)項目公司是否存在逾期支付工程款和設(shè)備款的情形
地面光伏電站的建造成本較高，盡職調(diào)查時需要關(guān)注項目公司是否存在逾期支付工程和設(shè)備款的情形。
五、電站驗收手續(xù)的完備性
光伏發(fā)電項目投產(chǎn)前需要完成的涉及行政許可、備案的驗收事項主要包括環(huán)保設(shè)施竣工驗收、水土保持設(shè)施竣工驗收、消防設(shè)施竣工驗收、電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收等。盡職調(diào)查時需關(guān)注電站投產(chǎn)前是否完成相應(yīng)的驗收。
(一)環(huán)保驗收
根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格方可正式投入生產(chǎn)或者使用。實踐中，光伏電站未完成環(huán)保驗收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。2017年《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》修訂前，環(huán)保驗收屬于行政許可事項，由環(huán)保部門組織驗收，未經(jīng)驗收合格投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門受到責(zé)令停產(chǎn)和處以罰款。修訂后的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定由建設(shè)單位自行組織環(huán)保驗收，未完成環(huán)保驗收即投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門責(zé)令限期改正和處以罰款，造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用。
(二)水保驗收
根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。實踐中，光伏電站未完成水保驗收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收合格即投入生產(chǎn)的，由水行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用直至驗收合格，并處罰款。盡管有上述規(guī)定，但需要注意的是，部分地區(qū)在對未完成水保驗收即投入生產(chǎn)的行為進行處罰時，對一些未造成水土流失問題的建設(shè)項目，并不必然要求其停止生產(chǎn)，而是處以責(zé)令限期改正和處以罰款。
(三)消防驗收
根據(jù)《消防法》的規(guī)定，未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格的建設(shè)工程不得投入使用。實踐中，光伏電站未經(jīng)消防驗收即投入產(chǎn)生的情形較為普遍。根據(jù)《消防法》的規(guī)定，未完成消防驗收擅自投入使用的，存在被責(zé)令停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處罰款的風(fēng)險。
(四)電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收
通過電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收是光伏電站并入電網(wǎng)運行的前提。此外，電網(wǎng)公司的并網(wǎng)驗收日期也是影響光伏電站可適用何等標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)桿電價的重要因素之一。
六、安全生產(chǎn)問題
盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站是否存在安全生產(chǎn)隱患，包括電站的運營和維護人員是否具備相應(yīng)的資質(zhì)，如調(diào)度證、電工進網(wǎng)許可證、高低壓電工證等;以及電站是否按照《安全生產(chǎn)法》的要求建立并落實安全生產(chǎn)管理制度，如安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全生產(chǎn)教育管理制度、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度、安全生產(chǎn)隱患排查治理制度、外來人員安全管理制度等。
七、電站的電費收益能力
除建造成本外，影響電站收益的因素主要包括電站的發(fā)電量、上網(wǎng)電價和電費補貼和運營維護費用，盡職調(diào)查時需要重點關(guān)注的事項包括：
(一)電站所在區(qū)域是否存在棄光問題
除光資源條件、組件質(zhì)量和電站運行水平外，市場消納能力對電站的上網(wǎng)電量有重要影響。因光伏電站規(guī)模管理失控、電源與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、各種發(fā)電主體利益沖突、跨省跨區(qū)域輸電通道不足等原因，部分省份存在棄光問題。根據(jù)國家能源局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年全國全年棄光率約為6%，棄光率較高的地區(qū)有甘肅、新疆、陜西和青海等省份，山西、山東和云南三省2017年開始出現(xiàn)棄光問題。
(二)電站是否已經(jīng)納入可再生能源資金補貼目錄
