光伏電站并購(gòu)中，電站的持續(xù)運(yùn)營(yíng)和電費(fèi)收益能力是收購(gòu)方關(guān)注的核心問題?？赡苡绊戨娬境掷m(xù)運(yùn)營(yíng)的因素主要包括電站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所需的政府審批和許可文件的完備性、建設(shè)過程的合規(guī)性、用地的合規(guī)性以及驗(yàn)收手續(xù)的完備性等;可能影響電站電費(fèi)收益的因素包括發(fā)電量、電價(jià)以及電價(jià)補(bǔ)貼?；谖覀儗?duì)地面光伏電站并購(gòu)盡職調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，除并購(gòu)項(xiàng)目法律盡職調(diào)查需要關(guān)注的一般性問題外，我們對(duì)地面光伏電站并購(gòu)法律盡職調(diào)查中需要特別關(guān)注的事項(xiàng)進(jìn)行了梳理和匯總。
一、電站立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所需的審批、許可文件
地面光伏電站屬于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注電站的立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所需的審批、許可文件是否完備。
(一)立項(xiàng)文件
2013年8月《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》實(shí)施前，光伏電站實(shí)行核準(zhǔn)制管理，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)一般為省級(jí)發(fā)改委，項(xiàng)目立項(xiàng)文件的形式為核準(zhǔn)批復(fù);《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》實(shí)施后，光伏電站實(shí)行備案制管理，早期一般由省級(jí)發(fā)展委進(jìn)行備案，后來(lái)多數(shù)省份將光伏電站備案權(quán)限下放到市或縣級(jí)發(fā)改委，項(xiàng)目立項(xiàng)文件的形式為備案證明。
(二)建設(shè)前置審批、許可
地面光伏電站的建設(shè)前置審批、許可文件主要包括國(guó)土部門的土地預(yù)審意見(一般需要先取得國(guó)土部門出具的壓覆礦產(chǎn)資源情況證明)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的規(guī)劃選址意見、環(huán)保部門的環(huán)評(píng)批復(fù)、水行政部門的水保批復(fù)、電網(wǎng)公司出具的電站接入系統(tǒng)方案評(píng)審意見，部分地區(qū)還要求取得文物主管部門、駐軍部隊(duì)或當(dāng)?shù)匚溲b部門出具的項(xiàng)目選址范圍內(nèi)文物情況、軍事設(shè)施情況證明。在電站開工建設(shè)前，還需要取得電站工程的工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可。
(三)驗(yàn)收許可文件
地面光伏電站驗(yàn)收階段涉及的行政審批、許可性文件主要包括環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)、水保驗(yàn)收批復(fù)、消防驗(yàn)收備案以及電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等，具體見本文下文第五部分所述。
(四)發(fā)電許可
根據(jù)國(guó)家能源局的規(guī)定，除分布式發(fā)電項(xiàng)目以及裝機(jī)容量6MW(不含)以下的光伏電站外，其他光伏電站應(yīng)當(dāng)取得發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可;新建光伏電站在完成啟動(dòng)試運(yùn)行時(shí)間點(diǎn)后三個(gè)月內(nèi)必須取得發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可證。
二、電站實(shí)際建設(shè)情況與審批、許可文件是否相符
《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》規(guī)定項(xiàng)目單位不得自行變更光伏電站項(xiàng)目備案文件的重要事項(xiàng)，包括項(xiàng)目投資主體、項(xiàng)目場(chǎng)址、建設(shè)規(guī)模等主要邊界條件。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注電站的實(shí)際建設(shè)情況與審批、許可文件的規(guī)定是否一致，主要包括：
(一)項(xiàng)目投資主體在投產(chǎn)前是否發(fā)生變動(dòng)
為制止光伏電站投資開發(fā)中的投機(jī)行為，新建電站投產(chǎn)前的投資主體變更受到嚴(yán)格限制，已辦理核準(zhǔn)/備案手續(xù)的電站，未經(jīng)核準(zhǔn)/備案機(jī)關(guān)同意，其投資主體及股權(quán)比例在并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更。國(guó)家能源局2016年《新建電源項(xiàng)目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報(bào)告》對(duì)倒賣項(xiàng)目路條或核準(zhǔn)文件的違規(guī)行為，提出“采取責(zé)令限期整改、將出讓方投資主體納入不良信用記錄、取消可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼、依法給予行政處罰并予公開通報(bào)等方式處理”的監(jiān)管意見。
(二)電站的建設(shè)地點(diǎn)是否發(fā)生變動(dòng)
建設(shè)過程中如變更項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)，一方面，根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管政策，變更地面光伏電站的建設(shè)地點(diǎn)需要取得核準(zhǔn)/備案機(jī)關(guān)的同意;另一方面，變更建設(shè)地點(diǎn)可能導(dǎo)致已經(jīng)取得的建設(shè)用地預(yù)審、環(huán)評(píng)批復(fù)和水保批復(fù)等與建設(shè)地點(diǎn)有關(guān)的審批、許可文件失效而需要重新辦理。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注電站的實(shí)際建設(shè)地點(diǎn)與核準(zhǔn)/備案文件、用地預(yù)審預(yù)見、環(huán)評(píng)批復(fù)和水保批復(fù)等審批、許可文件規(guī)定的建設(shè)地點(diǎn)是否一致。
(三)電站的實(shí)際裝機(jī)容量與核準(zhǔn)/備案容量是否相符
光伏發(fā)電實(shí)行新增建設(shè)規(guī)模管理，各地區(qū)投資主管部門僅可以在被分配的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)范圍內(nèi)進(jìn)行光伏發(fā)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)/備案，投資主體也僅可在核準(zhǔn)/備案的規(guī)模范圍內(nèi)建設(shè)。實(shí)踐中超過核準(zhǔn)/備案的容量建設(shè)的情形較為普遍，但這種做法存在較大的風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)尚未申報(bào)納入可再生能源資金補(bǔ)貼目錄的電站，其可能因擅自變更裝機(jī)容量而喪失申報(bào)電價(jià)補(bǔ)貼的資格;對(duì)已經(jīng)申報(bào)納入可再生能源資金補(bǔ)貼目錄的電站，其申報(bào)時(shí)可能未如實(shí)申報(bào)項(xiàng)目裝機(jī)容量。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注電站是否存在超核準(zhǔn)/備案容量建設(shè)的問題。
三、用地問題
地面光伏電站用地主要分為三類，一是光伏發(fā)電板的搭建用地，一般稱光伏區(qū)用地;二是升壓站、運(yùn)營(yíng)管理中心用地，一般稱升壓站用地;三是外送輸電線路用地。盡職調(diào)查時(shí)需關(guān)注各類用地的合規(guī)性。
(一)光伏區(qū)用地
根據(jù)國(guó)土資源部等五部委2015年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》，光伏區(qū)用地如使用未利用土地的，允許通過租賃方式使用，可不按建設(shè)用地管理;占用農(nóng)用地的，一律按建設(shè)用地管理。光伏區(qū)占地面積較大，選址一般較為偏遠(yuǎn)，多采取租用農(nóng)村集體土地的方式使用，盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注以下問題：
1、所租用土地的權(quán)屬是否清晰
土地權(quán)屬是否清晰關(guān)系到租用土地所需完成的用地手續(xù)以及土地租賃合同的效力。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的集體土地所有權(quán)證書核發(fā)并不普遍，一般需要和當(dāng)?shù)貒?guó)土部門確認(rèn)土地權(quán)屬。
2、土地出租人的內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序是否完善
根據(jù)《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地對(duì)外承包的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn);如村集體出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授權(quán)或委托。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注出租人的土地流轉(zhuǎn)程序是否完善。
3、項(xiàng)目是否占用農(nóng)用地
光伏發(fā)電項(xiàng)目可以租用未利用地作為光伏區(qū)用地，但如果占用農(nóng)用地的，須辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時(shí)需關(guān)注租用土地的土地性質(zhì)。如果占用農(nóng)用地的，需要關(guān)注是否辦理了相應(yīng)的建設(shè)用地審批手續(xù)。
4、項(xiàng)目是否占用林地
國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》規(guī)定了光伏電站光伏區(qū)禁止使用的林地類型，同時(shí)明確可以采用“林光互補(bǔ)”的模式租用宜林地作為光伏區(qū)用地，但要求在施工期辦理臨時(shí)占用林地許可。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注電站是否占用林地。如占用林地，則需要關(guān)注電站占用林地的類型是否屬于禁止占用的林地類型;如屬于可以使用的林地，是否辦理了建設(shè)期的臨時(shí)占用林地許可。
(二)升壓站用地
光伏發(fā)電項(xiàng)目升壓站、運(yùn)行管理中心和職工宿舍為永久用地，需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)后才可以占地建設(shè)。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注該等用地是否辦理了建設(shè)用地手續(xù)。
光伏電站建設(shè)周期較短，而建設(shè)用地審批流程復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)，實(shí)踐中未完成建設(shè)用地審批手續(xù)即占地建設(shè)的情形較為普遍。我國(guó)實(shí)行建設(shè)用地預(yù)審制度，通過用地預(yù)審是批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和辦理供地手續(xù)的前提條件。通過用地預(yù)審雖然不意味著其必然可以通過建設(shè)用地審批，但通過用地預(yù)審可以明確該用地符合土地利用總體規(guī)劃和國(guó)家供地政策。在項(xiàng)目用地情況和國(guó)家土地政策不發(fā)生重大變化的情況下，理論上，對(duì)于已通過用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目通過后續(xù)建設(shè)用地審批應(yīng)無(wú)實(shí)質(zhì)法律障礙，但能否最終通過，還需考慮項(xiàng)目所在地的新增建設(shè)用地指標(biāo)是否充足、土地征收方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、耕地補(bǔ)充方案和征地補(bǔ)償安置方案等是否符合要求等因素。
(三)外送輸電線路用地
根據(jù)《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》的規(guī)定，光伏電站場(chǎng)址外輸電線路應(yīng)由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)建設(shè)，但實(shí)踐中，多數(shù)光伏電站的外送輸電線路由項(xiàng)目公司自行墊資建設(shè)。如項(xiàng)目公司自行建設(shè)外送輸電線路的，盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注外送輸電線路用地的合規(guī)性。
外送輸電線路用地主要是線路塔基和塔桿用地，單個(gè)塔基或塔桿占地面積小，外送輸電線路用地整體分散。對(duì)該類用地是否需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，實(shí)踐中，多數(shù)地方國(guó)土部門一般不會(huì)要求項(xiàng)目公司辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，由用地單位和土地權(quán)屬人協(xié)商一致即可。但2017年出臺(tái)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確規(guī)定光伏扶貧項(xiàng)目和光伏復(fù)合項(xiàng)目集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上明確了電力線路桿塔基礎(chǔ)用地要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注項(xiàng)目外送輸電線路用地的使用方式。如通過租用方式使用的，需要關(guān)注當(dāng)?shù)貒?guó)土部門是否要求其補(bǔ)辦建設(shè)用地手續(xù)。
四、電站建設(shè)其他相關(guān)法律文件
光伏電站的建設(shè)過程中會(huì)產(chǎn)生包括工程建設(shè)、技術(shù)咨詢和設(shè)備采購(gòu)合同在內(nèi)的大量法律文件，盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注該等法律文件可能給項(xiàng)目公司和并購(gòu)交易帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，主要關(guān)注事項(xiàng)包括：
(一)是否通過招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目參建單位
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，新能源發(fā)電項(xiàng)目屬于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍，如合同金額達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)。光伏電站的建造成本較高，其工程類合同金額一般都達(dá)到需要招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。
(二)工程造價(jià)是否合理
盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注項(xiàng)目公司采購(gòu)的工程技術(shù)服務(wù)是否合理，每瓦造價(jià)是否符合行業(yè)一般標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目整體工程造價(jià)是否合理。
(三)工程建設(shè)合同的內(nèi)容是否合理
盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注發(fā)包方、承包方在EPC總承包等工程建設(shè)合同中的權(quán)利義務(wù)分配是否公平，工程質(zhì)保期、設(shè)備質(zhì)保期是否符合法律規(guī)定或行業(yè)一般標(biāo)準(zhǔn)。
(四)項(xiàng)目公司是否存在逾期支付工程款和設(shè)備款的情形
地面光伏電站的建造成本較高，盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注項(xiàng)目公司是否存在逾期支付工程和設(shè)備款的情形。
五、電站驗(yàn)收手續(xù)的完備性
光伏發(fā)電項(xiàng)目投產(chǎn)前需要完成的涉及行政許可、備案的驗(yàn)收事項(xiàng)主要包括環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收、水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收、消防設(shè)施竣工驗(yàn)收、電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗(yàn)收等。盡職調(diào)查時(shí)需關(guān)注電站投產(chǎn)前是否完成相應(yīng)的驗(yàn)收。
(一)環(huán)保驗(yàn)收
根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格方可正式投入生產(chǎn)或者使用。實(shí)踐中，光伏電站未完成環(huán)保驗(yàn)收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。2017年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂前，環(huán)保驗(yàn)收屬于行政許可事項(xiàng)，由環(huán)保部門組織驗(yàn)收，未經(jīng)驗(yàn)收合格投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門受到責(zé)令停產(chǎn)和處以罰款。修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定由建設(shè)單位自行組織環(huán)保驗(yàn)收，未完成環(huán)保驗(yàn)收即投入生產(chǎn)的，由環(huán)保部門責(zé)令限期改正和處以罰款，造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用。
(二)水保驗(yàn)收
根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用。實(shí)踐中，光伏電站未完成水保驗(yàn)收即投入生產(chǎn)的情形較為普遍。根據(jù)《水土保持法》的規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格即投入生產(chǎn)的，由水行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用直至驗(yàn)收合格，并處罰款。盡管有上述規(guī)定，但需要注意的是，部分地區(qū)在對(duì)未完成水保驗(yàn)收即投入生產(chǎn)的行為進(jìn)行處罰時(shí)，對(duì)一些未造成水土流失問題的建設(shè)項(xiàng)目，并不必然要求其停止生產(chǎn)，而是處以責(zé)令限期改正和處以罰款。
(三)消防驗(yàn)收
根據(jù)《消防法》的規(guī)定，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格的建設(shè)工程不得投入使用。實(shí)踐中，光伏電站未經(jīng)消防驗(yàn)收即投入產(chǎn)生的情形較為普遍。根據(jù)《消防法》的規(guī)定，未完成消防驗(yàn)收擅自投入使用的，存在被責(zé)令停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)，并處罰款的風(fēng)險(xiǎn)。
(四)電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗(yàn)收
通過電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗(yàn)收是光伏電站并入電網(wǎng)運(yùn)行的前提。此外，電網(wǎng)公司的并網(wǎng)驗(yàn)收日期也是影響光伏電站可適用何等標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)桿電價(jià)的重要因素之一。
六、安全生產(chǎn)問題
盡職調(diào)查時(shí)需要關(guān)注電站是否存在安全生產(chǎn)隱患，包括電站的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)人員是否具備相應(yīng)的資質(zhì)，如調(diào)度證、電工進(jìn)網(wǎng)許可證、高低壓電工證等;以及電站是否按照《安全生產(chǎn)法》的要求建立并落實(shí)安全生產(chǎn)管理制度，如安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全生產(chǎn)教育管理制度、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度、安全生產(chǎn)隱患排查治理制度、外來(lái)人員安全管理制度等。
七、電站的電費(fèi)收益能力
除建造成本外，影響電站收益的因素主要包括電站的發(fā)電量、上網(wǎng)電價(jià)和電費(fèi)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用，盡職調(diào)查時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)包括：
(一)電站所在區(qū)域是否存在棄光問題
除光資源條件、組件質(zhì)量和電站運(yùn)行水平外，市場(chǎng)消納能力對(duì)電站的上網(wǎng)電量有重要影響。因光伏電站規(guī)模管理失控、電源與電網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、各種發(fā)電主體利益沖突、跨省跨區(qū)域輸電通道不足等原因，部分省份存在棄光問題。根據(jù)國(guó)家能源局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年全國(guó)全年棄光率約為6%，棄光率較高的地區(qū)有甘肅、新疆、陜西和青海等省份，山西、山東和云南三省2017年開始出現(xiàn)棄光問題。
(二)電站是否已經(jīng)納入可再生能源資金補(bǔ)貼目錄
