該期待源于一項(xiàng)關(guān)于新能源電力強(qiáng)制性消費(fèi)的政策。
2018年11月15日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》(征求意見(jiàn)稿 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)。根據(jù)這一《通知》，自2019年1月1日起對(duì)電力消費(fèi)設(shè)定可再生能源配額，按省級(jí)行政區(qū)域確定配額指標(biāo)，省級(jí)人民政府承擔(dān)配額落實(shí)責(zé)任，售電企業(yè)和電力用戶(hù)則共同承擔(dān)配額義務(wù)。
包括英利、阿特斯等企業(yè)均看好這一制度的長(zhǎng)期利好。但他們同時(shí)認(rèn)為，對(duì)于期盼已久的配額制，最終實(shí)施效果如何，還有待現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)?？梢钥隙ǖ氖?，前路挑戰(zhàn)不少，但也需要給政策的調(diào)試留出時(shí)間和空間。
保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標(biāo)認(rèn)為;“盡管政策的出臺(tái)過(guò)程一波三折，最后的方案也做了折中的考慮，但在推動(dòng)電力體制改革深化的前提下，如果政策框架各項(xiàng)設(shè)計(jì)能落到實(shí)處，這一制度有望解決可再生能源電力的消納和補(bǔ)貼缺口問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)的發(fā)展。”
國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶分析說(shuō)：“配額制的核心目標(biāo)是要解決消納的問(wèn)題，通過(guò)配額指標(biāo)的落實(shí)起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現(xiàn)的問(wèn)題，要看下一步交易機(jī)制如何設(shè)定，也就是說(shuō)如何通過(guò)配額制來(lái)間接解決補(bǔ)貼這樣的問(wèn)題。”
這是一項(xiàng)被稱(chēng)為中國(guó)最難產(chǎn)的可再生能源政策，前后經(jīng)歷了十年的醞釀，中間幾經(jīng)波折，直到最終落地。2018年，“5·31新政”給了光伏行業(yè)一記重?fù)?，進(jìn)入下半年行業(yè)整體業(yè)績(jī)?cè)鏊俪霈F(xiàn)顯著的下滑，與此同時(shí)，光伏補(bǔ)貼的缺口在這一年繼續(xù)擴(kuò)大。
補(bǔ)貼缺口
作為英利集團(tuán)光伏板塊總負(fù)責(zé)人，劉丁濤密切關(guān)注著可再生能源電力配額制的幾次修訂，直到2018年11月15日最后一版的出臺(tái)。“包括我在內(nèi)的光伏行業(yè)人士一直在期待著它的到來(lái)。”12月6日，劉丁濤告訴經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)。
在此之前大約兩個(gè)月，國(guó)家能源局下發(fā)了一則通知，要求各省(自治區(qū)、直轄市)在10月31日之前對(duì)納入規(guī)劃但未建成的新能源項(xiàng)目(風(fēng)電、光伏發(fā)電)項(xiàng)目以及需明確是否需要申請(qǐng)補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目進(jìn)行摸排，英利按照要求將相關(guān)項(xiàng)目報(bào)到了發(fā)改部門(mén)。
劉丁濤認(rèn)為，摸排的主要原因是中央層面需要知道新能源補(bǔ)貼的缺口有多少，以及還有多少的歷史遺留問(wèn)題需要解決。由此，政府希望通過(guò)什么樣的方式解決補(bǔ)貼的缺口，是通過(guò)市場(chǎng)化的方式去解決，還是通過(guò)另外出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)解決。
英利上報(bào)的電站項(xiàng)目中有幾處位于河南省。2016年6月30日之前，英利集團(tuán)在該省投資了三個(gè)地面電站項(xiàng)目，總裝機(jī)量為70兆瓦。彼時(shí)河南省的政策是“先建先得(補(bǔ)貼指標(biāo))”，英利的這些項(xiàng)目在建成之后卻因種種外在原因沒(méi)有獲得指標(biāo)，至今收到的只是脫硫燃煤標(biāo)準(zhǔn)價(jià)。如果按照10%的年收益率，原本10年的回報(bào)期，因之延長(zhǎng)至20年，甚至是25年。
類(lèi)似英利這樣的電站項(xiàng)目，僅在河南省裝機(jī)量就達(dá)到了1GW(2017年中國(guó)光伏新增總裝機(jī)量為53GW)的規(guī)模。2018年，英利收到了云南、廣西、河北等幾個(gè)省(自治區(qū))的光伏補(bǔ)貼，不過(guò)這僅是支付到2017年3月的補(bǔ)貼，自2017年3月之后的補(bǔ)貼依然尚未給到。這樣的現(xiàn)象，并不局限于上述幾省，也不是局限于英利一家。
今年年初，中國(guó)能源局官員程晨璐在一次發(fā)布會(huì)上對(duì)外透露，根據(jù)中國(guó)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，光伏電價(jià)補(bǔ)貼缺口達(dá)到1000億元。2018年風(fēng)光每年所需補(bǔ)貼將達(dá)到1600億元。其中光伏一年所需補(bǔ)貼901億元，風(fēng)電一年所需補(bǔ)貼761億元。2019年風(fēng)光每年所需補(bǔ)貼將達(dá)到1800億元，其中光伏一年所需補(bǔ)貼1022億元，風(fēng)電一年所需補(bǔ)貼828億元。2020年風(fēng)光補(bǔ)貼缺口將達(dá)到4000億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口617億元，風(fēng)電補(bǔ)貼缺口1380億元。
補(bǔ)貼缺口成為光伏行業(yè)的一道坎，頒布于年中的光伏“5·31新政”則像是當(dāng)頭一棒，令一眾光伏企業(yè)感到措手不及，并很快在數(shù)據(jù)上得以顯現(xiàn)。
中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王勃華日前對(duì)外透露的數(shù)據(jù)顯示，2018年上半年行業(yè)多晶硅產(chǎn)量增幅為24%，但受到下半年產(chǎn)量的拉低，1-9月的增幅則只有8.8%，硅片、電池片、組件的產(chǎn)量表現(xiàn)出了同樣的規(guī)律。此外，上半年國(guó)內(nèi)新增光伏裝機(jī)量約為24.3GW，同比持平，但1-9月的數(shù)字卻同比下降19.7%之多。王勃華表示：“上半年戶(hù)用光伏發(fā)展復(fù)蘇快于預(yù)期，但5·31新政之后幾乎陷于停滯。”
保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標(biāo)向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)介紹，2018年，國(guó)內(nèi)幾乎所有電力公司都減少了光伏的裝機(jī)量。即便是作為行業(yè)龍頭的協(xié)鑫，也在適當(dāng)縮減光伏發(fā)電的計(jì)劃。“協(xié)鑫目前擁有700萬(wàn)千瓦的光伏發(fā)電，從可再生能源配額的角度，持有的光伏發(fā)電裝機(jī)夠多了，占用了大量資金。”
這樣的影響甚至波及到了光伏供應(yīng)鏈的最上游——組件制造商的生產(chǎn)設(shè)備供應(yīng)商。深圳豐盛裝備股份有限公司CEO王俊潮告訴經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)，即便是電池片的生產(chǎn)設(shè)備供應(yīng)商也出現(xiàn)了階段性的困難：資金緊張、融資困難，死去的企業(yè)不在少數(shù)。
2018年7月，阿特斯陽(yáng)光電力集團(tuán)董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官瞿曉鏵在黃山舉行的光伏大會(huì)上，就5·31新政之后的變化說(shuō)，“從產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，越靠前端，產(chǎn)能過(guò)剩越嚴(yán)重，關(guān)停的企業(yè)也越多。與此同時(shí)，布局海外的組件企業(yè)比單純布局國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的企業(yè)日子會(huì)更好過(guò)一些。”他介紹，阿特斯每個(gè)月直接發(fā)貨的國(guó)家數(shù)至少超過(guò)50個(gè)，盡管有些市場(chǎng)較小，有些市場(chǎng)利潤(rùn)率不高，但在行業(yè)低潮時(shí)會(huì)展現(xiàn)出這一戰(zhàn)略的穩(wěn)健性。
在劉丁濤等人看來(lái)，在這樣的關(guān)口，出臺(tái)配額制對(duì)于光伏行業(yè)的提振作用不言而喻：從文件的思路看，通過(guò)倡導(dǎo)市場(chǎng)化的交易行為，來(lái)彌補(bǔ)補(bǔ)貼的缺口，隨著補(bǔ)貼的逐漸退出，形成更加良性的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一政策將給行業(yè)形帶來(lái)長(zhǎng)期的利好。
阿特斯相關(guān)人士向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)分析認(rèn)為，如果將配額制作為一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策予以實(shí)施，并確能提高對(duì)可再生能源的消納和利用水平，其結(jié)果將有利于行業(yè)發(fā)展的可預(yù)測(cè)性，降低政策風(fēng)險(xiǎn)，加快可再生能源利用的市場(chǎng)化進(jìn)程。
從發(fā)電端走向用電端
被劉丁濤等業(yè)內(nèi)人士殷切盼望的配額制，是一項(xiàng)被稱(chēng)為中國(guó)最難產(chǎn)的可再生能源政策。在國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶看來(lái)，僅從2018年的三版修訂內(nèi)來(lái)看，政策的主體框架、核心的思想沒(méi)有發(fā)生變化，但涉及到“調(diào)整層級(jí)”、“簡(jiǎn)化內(nèi)容”、“完善方式”、“銜接機(jī)制”等方面的調(diào)整。
事實(shí)上，早在九年前，也即2009年出臺(tái)的《可再生能源法》中就已經(jīng)第一次提出了配額制;2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)規(guī)劃(2014-2020年)》，再次提出要實(shí)施可再生能源電力配額制。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，配額制之所以討論了近十年都沒(méi)有實(shí)施，是因?yàn)樗皇菃我坏恼?，而是涉及整個(gè)體系的設(shè)計(jì)。
“配額制涉及發(fā)電、輸電、售電和用電這些電力市場(chǎng)的所有環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)一套制度需要考慮很多因素，當(dāng)然也涉及多方利益博弈，這應(yīng)該是配額制‘難產(chǎn)’的原因。”阿特斯方面向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)表示。
2016年4月22日，一份由國(guó)家能源局發(fā)布的配額制征求意見(jiàn)稿在電力行業(yè)引起了軒然大波，這份文件是《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》。按照這一文件所述，燃煤火電機(jī)組應(yīng)承擔(dān)可再生能源發(fā)電的配額責(zé)任，2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)的可再生能源發(fā)電量配額，與火電發(fā)電量的比重應(yīng)在15%以上，并按照年度分解落實(shí)考核指標(biāo)。
文件一出，遭到中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)“中電聯(lián)”)以及五大發(fā)電集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)。中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)講述，彼時(shí)由她代表中電聯(lián)，在其后通過(guò)采集大型發(fā)電公司以及地方發(fā)電公司的意見(jiàn)，形成了一份調(diào)研報(bào)告，這一報(bào)告系統(tǒng)分析了這一政策對(duì)于煤電行業(yè)的影響。
報(bào)告很快提交到了國(guó)家能源局以及國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)司局。薛靜追憶，反對(duì)意見(jiàn)在國(guó)家發(fā)改委以及國(guó)家能源局引起了“較大的反響”。在中電聯(lián)與相關(guān)企業(yè)“有理有據(jù)”的建言反對(duì)之下，對(duì)火電企業(yè)進(jìn)行可再生能源電力配額考核的這一版配額制最終沒(méi)有了下文。
事實(shí)上，“彼時(shí)光國(guó)家能源局以及國(guó)家發(fā)改委的各個(gè)司機(jī)內(nèi)部，也未能就這一政策取得一致的意見(jiàn)。”薛靜說(shuō)。薛靜的觀(guān)點(diǎn)是，調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加大清潔能源的使用比例，逐步減少一次性能源的使用比例，這個(gè)方向毋庸置疑，但問(wèn)題是，發(fā)展新能源的責(zé)任應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?
在她看來(lái)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要全社會(huì)的共同努力，而不是強(qiáng)加到煤電企業(yè)的身上，在這方面，煤電企業(yè)并不負(fù)有“原罪”。正因如此，制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該從消費(fèi)端、而不是從供電端著手。
2017年2月6日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》。這一文件進(jìn)一步完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制，擬在全國(guó)范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)，并從7月1日起開(kāi)始自愿認(rèn)購(gòu)交易。
按照設(shè)想，通過(guò)引導(dǎo)全社會(huì)的綠色消費(fèi)，促進(jìn)清潔能源的消納利用，可以進(jìn)一步完善風(fēng)電、光伏發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制。但自?huà)炫瞥鍪垡詠?lái)，綠證交易“核發(fā)多，交易少”的問(wèn)題凸顯。
薛靜表示，綠證的自愿交易制度僅能作為一種過(guò)渡，原因在于這一制度沒(méi)有強(qiáng)制性，買(mǎi)賣(mài)缺乏驅(qū)動(dòng)力，交易量自然極為有限。中國(guó)綠色電力證書(shū)認(rèn)購(gòu)交易平臺(tái)的數(shù)據(jù)則顯示，截至2017年10月31日，綠證的認(rèn)購(gòu)者共有1576名，共認(rèn)購(gòu)21257個(gè)綠證。與之形成鮮明對(duì)比的是不斷增加的掛牌待交易綠證個(gè)數(shù)——同時(shí)期內(nèi)，已有800多萬(wàn)個(gè)綠證被核發(fā)，也就是說(shuō)，綠證購(gòu)買(mǎi)量?jī)H占核發(fā)量的0.26%。
基于此，強(qiáng)制性履行義務(wù)的可再生能源配額制呼之欲出。
2018年3月23日，國(guó)家能源局印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》;2018年9月13日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法》第二次征求意見(jiàn)稿;2018年11月15日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)行可再生能源電力配額制的通知》(征求意見(jiàn)稿)。
承擔(dān)配額制的“義務(wù)主體”終于從發(fā)電端走向了用電端。上述《通知》規(guī)定，售電企業(yè)和電力用戶(hù)協(xié)同承擔(dān)配額義務(wù)，承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體，其中，售電企業(yè)承擔(dān)與其年售電量相對(duì)應(yīng)的配額，用電企業(yè)承擔(dān)與其用電量相對(duì)應(yīng)的配額。
等待實(shí)施
2018年國(guó)慶節(jié)前后，包括劉丁濤在內(nèi)的國(guó)內(nèi)主流光伏企業(yè)高管，在中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)的召集下先后召開(kāi)了兩次會(huì)議，就即將出臺(tái)的這一行業(yè)新政提出意見(jiàn)和建議。“企業(yè)最為關(guān)心的依然是政策落地的情況。”劉丁濤向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)表示，“能不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，需要拭目以待，各省的決策者對(duì)于這件事情的重視程度不同，執(zhí)行的效果也會(huì)不盡一致，再者，還要看后續(xù)的監(jiān)督能否跟得上。”
保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標(biāo)表達(dá)了相似的觀(guān)點(diǎn)：“配額制對(duì)于提升全社會(huì)清潔能源的使用比例肯定能起到作用，但是具體的目標(biāo)達(dá)成還要看實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行情況。每年各省要落實(shí)各自的指標(biāo)，不排除過(guò)程中一些特殊情況的出現(xiàn)，那樣的話(huà)結(jié)果會(huì)打上折扣。”
值得注意的是，文件規(guī)定，對(duì)于未能完成配額的義務(wù)主體將予以“聯(lián)合懲戒”。國(guó)家能源局新能源司負(fù)責(zé)人向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)解釋?zhuān)壳埃?ldquo;聯(lián)合懲戒”的方式即是將企業(yè)列入不良信用記錄。
呂錦標(biāo)分析說(shuō)：“下放各省之后出現(xiàn)的執(zhí)行偏差。而獎(jiǎng)懲機(jī)制不起作用，或起不到設(shè)想的作用，特別是一些經(jīng)濟(jì)政治方面具體問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，往往就沖淡了可再生能源做為輔助地位的發(fā)展，并最終讓位于傳統(tǒng)能源的發(fā)展，會(huì)受電力體制改革推進(jìn)緩慢的制紂。”
阿特斯方面12月6日則向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)表示，鑒于目前的《通知》尚未包含實(shí)施細(xì)節(jié)，預(yù)計(jì)有關(guān)部門(mén)會(huì)及時(shí)出臺(tái)配套的規(guī)定和政策，而2019年的配額指標(biāo)到2019年一季度才能發(fā)布。短期內(nèi)，配額制對(duì)行業(yè)的影響在于是否提高了對(duì)存量資產(chǎn)的利用和是否加大行業(yè)的規(guī)模。
國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶向經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)分析說(shuō)：“配額制的義務(wù)主體是覆蓋在消費(fèi)側(cè)，是實(shí)際實(shí)施過(guò)程會(huì)涉及發(fā)電、輸電、配電、用電的所有環(huán)節(jié)，關(guān)系到的利益主體非常廣泛。”正因如此，配額制的落地可能面臨現(xiàn)實(shí)上的諸多挑戰(zhàn)。
在陶冶看來(lái)，配額制的核心目標(biāo)是要解決消納的問(wèn)題，通過(guò)配額指標(biāo)的落實(shí)起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現(xiàn)的問(wèn)題，要看下一步交易機(jī)制如何設(shè)定，也就是說(shuō)如何通過(guò)配額制來(lái)間接解決補(bǔ)貼這樣的問(wèn)題。“現(xiàn)在要做的，一方面是完善綠色證書(shū)市場(chǎng)，另一方面，對(duì)配額超額完成量交易進(jìn)行規(guī)則的制定?；谀壳暗碾娏κ袌?chǎng)還不能完全支持直接可再生能源的電力交易，這些需要相應(yīng)的配套改革。簡(jiǎn)而言之，如何用市場(chǎng)化機(jī)制履行配額義務(wù)，需要進(jìn)一步或者更快的完善。”陶冶說(shuō)。
對(duì)于光伏企業(yè)而言，問(wèn)題依然棘手：眼下，行業(yè)每年千億之巨的補(bǔ)貼缺口仍然沒(méi)有著落，大量的補(bǔ)貼不能及時(shí)到位，已經(jīng)影響到企業(yè)現(xiàn)有的資金周轉(zhuǎn)，后續(xù)發(fā)展亦感到乏力。配額制能給他們帶來(lái)多少收益?目前還很難預(yù)知。
