該期待源于一項關(guān)于新能源電力強制性消費的政策。
2018年11月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實行可再生能源電力配額制的通知》(征求意見稿 以下簡稱《通知》)。根據(jù)這一《通知》，自2019年1月1日起對電力消費設(shè)定可再生能源配額，按省級行政區(qū)域確定配額指標，省級人民政府承擔配額落實責任，售電企業(yè)和電力用戶則共同承擔配額義務。
包括英利、阿特斯等企業(yè)均看好這一制度的長期利好。但他們同時認為，對于期盼已久的配額制，最終實施效果如何，還有待現(xiàn)實的考驗。可以肯定的是，前路挑戰(zhàn)不少，但也需要給政策的調(diào)試留出時間和空間。
保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標認為;“盡管政策的出臺過程一波三折，最后的方案也做了折中的考慮，但在推動電力體制改革深化的前提下，如果政策框架各項設(shè)計能落到實處，這一制度有望解決可再生能源電力的消納和補貼缺口問題，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)的發(fā)展。”
國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶分析說：“配額制的核心目標是要解決消納的問題，通過配額指標的落實起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現(xiàn)的問題，要看下一步交易機制如何設(shè)定，也就是說如何通過配額制來間接解決補貼這樣的問題。”
這是一項被稱為中國最難產(chǎn)的可再生能源政策，前后經(jīng)歷了十年的醞釀，中間幾經(jīng)波折，直到最終落地。2018年，“5·31新政”給了光伏行業(yè)一記重擊，進入下半年行業(yè)整體業(yè)績增速出現(xiàn)顯著的下滑，與此同時，光伏補貼的缺口在這一年繼續(xù)擴大。
補貼缺口
作為英利集團光伏板塊總負責人，劉丁濤密切關(guān)注著可再生能源電力配額制的幾次修訂，直到2018年11月15日最后一版的出臺。“包括我在內(nèi)的光伏行業(yè)人士一直在期待著它的到來。”12月6日，劉丁濤告訴經(jīng)濟觀察報。
在此之前大約兩個月，國家能源局下發(fā)了一則通知，要求各省(自治區(qū)、直轄市)在10月31日之前對納入規(guī)劃但未建成的新能源項目(風電、光伏發(fā)電)項目以及需明確是否需要申請補貼的光伏項目進行摸排，英利按照要求將相關(guān)項目報到了發(fā)改部門。
劉丁濤認為，摸排的主要原因是中央層面需要知道新能源補貼的缺口有多少，以及還有多少的歷史遺留問題需要解決。由此，政府希望通過什么樣的方式解決補貼的缺口，是通過市場化的方式去解決，還是通過另外出臺相關(guān)政策來解決。
英利上報的電站項目中有幾處位于河南省。2016年6月30日之前，英利集團在該省投資了三個地面電站項目，總裝機量為70兆瓦。彼時河南省的政策是“先建先得(補貼指標)”，英利的這些項目在建成之后卻因種種外在原因沒有獲得指標，至今收到的只是脫硫燃煤標準價。如果按照10%的年收益率，原本10年的回報期，因之延長至20年，甚至是25年。
類似英利這樣的電站項目，僅在河南省裝機量就達到了1GW(2017年中國光伏新增總裝機量為53GW)的規(guī)模。2018年，英利收到了云南、廣西、河北等幾個省(自治區(qū))的光伏補貼，不過這僅是支付到2017年3月的補貼，自2017年3月之后的補貼依然尚未給到。這樣的現(xiàn)象，并不局限于上述幾省，也不是局限于英利一家。
今年年初，中國能源局官員程晨璐在一次發(fā)布會上對外透露，根據(jù)中國財政部的統(tǒng)計，截至2017年底，光伏電價補貼缺口達到1000億元。2018年風光每年所需補貼將達到1600億元。其中光伏一年所需補貼901億元，風電一年所需補貼761億元。2019年風光每年所需補貼將達到1800億元，其中光伏一年所需補貼1022億元，風電一年所需補貼828億元。2020年風光補貼缺口將達到4000億元，其中光伏補貼缺口617億元，風電補貼缺口1380億元。
補貼缺口成為光伏行業(yè)的一道坎，頒布于年中的光伏“5·31新政”則像是當頭一棒，令一眾光伏企業(yè)感到措手不及，并很快在數(shù)據(jù)上得以顯現(xiàn)。
中國光伏行業(yè)協(xié)會秘書長王勃華日前對外透露的數(shù)據(jù)顯示，2018年上半年行業(yè)多晶硅產(chǎn)量增幅為24%，但受到下半年產(chǎn)量的拉低，1-9月的增幅則只有8.8%，硅片、電池片、組件的產(chǎn)量表現(xiàn)出了同樣的規(guī)律。此外，上半年國內(nèi)新增光伏裝機量約為24.3GW，同比持平，但1-9月的數(shù)字卻同比下降19.7%之多。王勃華表示：“上半年戶用光伏發(fā)展復蘇快于預期，但5·31新政之后幾乎陷于停滯。”
保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標向經(jīng)濟觀察報介紹，2018年，國內(nèi)幾乎所有電力公司都減少了光伏的裝機量。即便是作為行業(yè)龍頭的協(xié)鑫，也在適當縮減光伏發(fā)電的計劃。“協(xié)鑫目前擁有700萬千瓦的光伏發(fā)電，從可再生能源配額的角度，持有的光伏發(fā)電裝機夠多了，占用了大量資金。”
這樣的影響甚至波及到了光伏供應鏈的最上游——組件制造商的生產(chǎn)設(shè)備供應商。深圳豐盛裝備股份有限公司CEO王俊潮告訴經(jīng)濟觀察報，即便是電池片的生產(chǎn)設(shè)備供應商也出現(xiàn)了階段性的困難：資金緊張、融資困難，死去的企業(yè)不在少數(shù)。
2018年7月，阿特斯陽光電力集團董事長兼首席執(zhí)行官瞿曉鏵在黃山舉行的光伏大會上，就5·31新政之后的變化說，“從產(chǎn)業(yè)鏈來看，越靠前端，產(chǎn)能過剩越嚴重，關(guān)停的企業(yè)也越多。與此同時，布局海外的組件企業(yè)比單純布局國內(nèi)市場的企業(yè)日子會更好過一些。”他介紹，阿特斯每個月直接發(fā)貨的國家數(shù)至少超過50個，盡管有些市場較小，有些市場利潤率不高，但在行業(yè)低潮時會展現(xiàn)出這一戰(zhàn)略的穩(wěn)健性。
在劉丁濤等人看來，在這樣的關(guān)口，出臺配額制對于光伏行業(yè)的提振作用不言而喻：從文件的思路看，通過倡導市場化的交易行為，來彌補補貼的缺口，隨著補貼的逐漸退出，形成更加良性的競爭氛圍。從長遠來看，這一政策將給行業(yè)形帶來長期的利好。
阿特斯相關(guān)人士向經(jīng)濟觀察報分析認為，如果將配額制作為一項長期穩(wěn)定的政策予以實施，并確能提高對可再生能源的消納和利用水平，其結(jié)果將有利于行業(yè)發(fā)展的可預測性，降低政策風險，加快可再生能源利用的市場化進程。
從發(fā)電端走向用電端
被劉丁濤等業(yè)內(nèi)人士殷切盼望的配額制，是一項被稱為中國最難產(chǎn)的可再生能源政策。在國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶看來，僅從2018年的三版修訂內(nèi)來看，政策的主體框架、核心的思想沒有發(fā)生變化，但涉及到“調(diào)整層級”、“簡化內(nèi)容”、“完善方式”、“銜接機制”等方面的調(diào)整。
事實上，早在九年前，也即2009年出臺的《可再生能源法》中就已經(jīng)第一次提出了配額制;2014年，國務院辦公廳印發(fā)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動規(guī)劃(2014-2020年)》，再次提出要實施可再生能源電力配額制。在業(yè)內(nèi)人士看來，配額制之所以討論了近十年都沒有實施，是因為它不是單一的政策，而是涉及整個體系的設(shè)計。
“配額制涉及發(fā)電、輸電、售電和用電這些電力市場的所有環(huán)節(jié)，設(shè)計一套制度需要考慮很多因素，當然也涉及多方利益博弈，這應該是配額制‘難產(chǎn)’的原因。”阿特斯方面向經(jīng)濟觀察報表示。
2016年4月22日，一份由國家能源局發(fā)布的配額制征求意見稿在電力行業(yè)引起了軒然大波，這份文件是《關(guān)于建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》。按照這一文件所述，燃煤火電機組應承擔可再生能源發(fā)電的配額責任，2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)承擔的可再生能源發(fā)電量配額，與火電發(fā)電量的比重應在15%以上，并按照年度分解落實考核指標。
文件一出，遭到中國電力企業(yè)聯(lián)合會(簡稱“中電聯(lián)”)以及五大發(fā)電集團的強烈反對。中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜向經(jīng)濟觀察報講述，彼時由她代表中電聯(lián)，在其后通過采集大型發(fā)電公司以及地方發(fā)電公司的意見，形成了一份調(diào)研報告，這一報告系統(tǒng)分析了這一政策對于煤電行業(yè)的影響。
報告很快提交到了國家能源局以及國家發(fā)改委的相關(guān)司局。薛靜追憶，反對意見在國家發(fā)改委以及國家能源局引起了“較大的反響”。在中電聯(lián)與相關(guān)企業(yè)“有理有據(jù)”的建言反對之下，對火電企業(yè)進行可再生能源電力配額考核的這一版配額制最終沒有了下文。
事實上，“彼時光國家能源局以及國家發(fā)改委的各個司機內(nèi)部，也未能就這一政策取得一致的意見。”薛靜說。薛靜的觀點是，調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，加大清潔能源的使用比例，逐步減少一次性能源的使用比例，這個方向毋庸置疑，但問題是，發(fā)展新能源的責任應該由誰來承擔?
在她看來，發(fā)展低碳經(jīng)濟需要全社會的共同努力，而不是強加到煤電企業(yè)的身上，在這方面，煤電企業(yè)并不負有“原罪”。正因如此，制度的設(shè)計應該從消費端、而不是從供電端著手。
2017年2月6日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》。這一文件進一步完善風電、光伏發(fā)電的補貼機制，擬在全國范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購，并從7月1日起開始自愿認購交易。
按照設(shè)想，通過引導全社會的綠色消費，促進清潔能源的消納利用，可以進一步完善風電、光伏發(fā)電的補貼機制。但自掛牌出售以來，綠證交易“核發(fā)多，交易少”的問題凸顯。
薛靜表示，綠證的自愿交易制度僅能作為一種過渡，原因在于這一制度沒有強制性，買賣缺乏驅(qū)動力，交易量自然極為有限。中國綠色電力證書認購交易平臺的數(shù)據(jù)則顯示，截至2017年10月31日，綠證的認購者共有1576名，共認購21257個綠證。與之形成鮮明對比的是不斷增加的掛牌待交易綠證個數(shù)——同時期內(nèi)，已有800多萬個綠證被核發(fā)，也就是說，綠證購買量僅占核發(fā)量的0.26%。
基于此，強制性履行義務的可再生能源配額制呼之欲出。
2018年3月23日，國家能源局印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》;2018年9月13日，國家發(fā)改委印發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法》第二次征求意見稿;2018年11月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實行可再生能源電力配額制的通知》(征求意見稿)。
承擔配額制的“義務主體”終于從發(fā)電端走向了用電端。上述《通知》規(guī)定，售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔配額義務，承擔配額義務的市場主體，其中，售電企業(yè)承擔與其年售電量相對應的配額，用電企業(yè)承擔與其用電量相對應的配額。
等待實施
2018年國慶節(jié)前后，包括劉丁濤在內(nèi)的國內(nèi)主流光伏企業(yè)高管，在中國光伏行業(yè)協(xié)會的召集下先后召開了兩次會議，就即將出臺的這一行業(yè)新政提出意見和建議。“企業(yè)最為關(guān)心的依然是政策落地的情況。”劉丁濤向經(jīng)濟觀察報表示，“能不能達到預期的目標，需要拭目以待，各省的決策者對于這件事情的重視程度不同，執(zhí)行的效果也會不盡一致，再者，還要看后續(xù)的監(jiān)督能否跟得上。”
保利協(xié)鑫能源控股有限公司副總裁呂錦標表達了相似的觀點：“配額制對于提升全社會清潔能源的使用比例肯定能起到作用，但是具體的目標達成還要看實施細則和執(zhí)行情況。每年各省要落實各自的指標，不排除過程中一些特殊情況的出現(xiàn)，那樣的話結(jié)果會打上折扣。”
值得注意的是，文件規(guī)定，對于未能完成配額的義務主體將予以“聯(lián)合懲戒”。國家能源局新能源司負責人向經(jīng)濟觀察報解釋，目前，“聯(lián)合懲戒”的方式即是將企業(yè)列入不良信用記錄。
呂錦標分析說：“下放各省之后出現(xiàn)的執(zhí)行偏差。而獎懲機制不起作用，或起不到設(shè)想的作用，特別是一些經(jīng)濟政治方面具體問題出現(xiàn)時，往往就沖淡了可再生能源做為輔助地位的發(fā)展，并最終讓位于傳統(tǒng)能源的發(fā)展，會受電力體制改革推進緩慢的制紂。”
阿特斯方面12月6日則向經(jīng)濟觀察報表示，鑒于目前的《通知》尚未包含實施細節(jié)，預計有關(guān)部門會及時出臺配套的規(guī)定和政策，而2019年的配額指標到2019年一季度才能發(fā)布。短期內(nèi)，配額制對行業(yè)的影響在于是否提高了對存量資產(chǎn)的利用和是否加大行業(yè)的規(guī)模。
國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶向經(jīng)濟觀察報分析說：“配額制的義務主體是覆蓋在消費側(cè)，是實際實施過程會涉及發(fā)電、輸電、配電、用電的所有環(huán)節(jié)，關(guān)系到的利益主體非常廣泛。”正因如此，配額制的落地可能面臨現(xiàn)實上的諸多挑戰(zhàn)。
在陶冶看來，配額制的核心目標是要解決消納的問題，通過配額指標的落實起到一定作用，并逐步打破省際的壁壘。至于可能出現(xiàn)的問題，要看下一步交易機制如何設(shè)定，也就是說如何通過配額制來間接解決補貼這樣的問題。“現(xiàn)在要做的，一方面是完善綠色證書市場，另一方面，對配額超額完成量交易進行規(guī)則的制定?；谀壳暗碾娏κ袌鲞€不能完全支持直接可再生能源的電力交易，這些需要相應的配套改革。簡而言之，如何用市場化機制履行配額義務，需要進一步或者更快的完善。”陶冶說。
對于光伏企業(yè)而言，問題依然棘手：眼下，行業(yè)每年千億之巨的補貼缺口仍然沒有著落，大量的補貼不能及時到位，已經(jīng)影響到企業(yè)現(xiàn)有的資金周轉(zhuǎn)，后續(xù)發(fā)展亦感到乏力。配額制能給他們帶來多少收益?目前還很難預知。
