全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)副主席，正泰集團(tuán)董事長南存輝
聚焦黨和國家中心任務(wù)，把政協(xié)工作放到大局中去思考，自覺投身新時代中國特色社會主義的偉大實(shí)踐，是南存輝履職的重要遵循。過去一年，他積極參與配合國家部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會等組織的各類調(diào)研、論壇和座談會等，聚焦民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)政策及營商環(huán)境等，提出有針對性的意見和建議。李克強(qiáng)總理來浙江考察并主持召開企業(yè)座談會時，南存輝在會上提出了“強(qiáng)化政策穩(wěn)定和預(yù)期管理”“把降本減負(fù)政策落到實(shí)處”“妥善應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦”等三點(diǎn)建議，獲得總理贊許。
以下是南存輝委員提案中涉及光伏的主要內(nèi)容：
1.加快解決光伏補(bǔ)貼拖欠問題
2018年，我國光伏新增裝機(jī)、累計(jì)裝機(jī)繼續(xù)保持全球第一，但光伏補(bǔ)貼拖欠一直制約著行業(yè)發(fā)展。國家補(bǔ)貼目錄確認(rèn)周期和發(fā)放周期冗長，申報(bào)程序繁瑣，從申報(bào)到資金撥付時間跨度長達(dá)一年甚至兩年以上，加重了拖欠問題。此外，可再生能源補(bǔ)貼第7批目錄僅收錄了2016年3月底之前并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，且目前補(bǔ)貼資金還未到位，嚴(yán)重造成了項(xiàng)目電站運(yùn)營商的資金緊張問題。
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)到2020年光伏補(bǔ)貼缺口將超過600億元。去年531政策后，光伏項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入無補(bǔ)貼或者按補(bǔ)貼額定光伏裝機(jī)量的新階段，新項(xiàng)目不會增加補(bǔ)貼缺口，因此需要國家一次性解決歷史補(bǔ)貼的問題。
建議：
1、簡化可再生能源電價(jià)附加的征收和補(bǔ)貼申報(bào)、審批、撥付方式，縮短補(bǔ)貼發(fā)放周期，同時免除可再生能源電價(jià)附加在征收、發(fā)放過程中的各種稅費(fèi)，以真正減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
2、盡快出臺可再生能源配額制度，建立綠證市場，啟動綠色電力證書強(qiáng)制性約束交易。
3、提高可再生能源補(bǔ)貼資金征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，彌補(bǔ)資金缺口。
4、出臺配套政策，鼓勵裝機(jī)容量較大的企業(yè)發(fā)行綠債，對拖欠補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化處理，減輕企業(yè)資金壓力。
5、財(cái)政部發(fā)行補(bǔ)貼式國債，既能解決補(bǔ)貼資金來源，也提升金融機(jī)構(gòu)對光伏產(chǎn)業(yè)的信用評級，帶動更多資金解決補(bǔ)貼拖欠問題。
2.進(jìn)一步完善光伏發(fā)電增值稅優(yōu)惠政策
財(cái)政部、國家稅務(wù)總局曾于2013年發(fā)布《國家稅務(wù)總局關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財(cái)稅[2013]66號），明確于2013年10月1日至2015年12月31日，銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。為了繼續(xù)執(zhí)行這一優(yōu)惠政策，兩部門發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行光伏發(fā)電增值稅政策的通知》（財(cái)稅[2016]81號），將增值稅即征即退50%政策的執(zhí)行時間延續(xù)至2018年12月31日。文到之日前，已征的按本通知規(guī)定應(yīng)予退還的增值稅，可抵減納稅人以后月份應(yīng)繳的增值稅或予以退還。
目前，國家對光伏發(fā)電企業(yè)定期實(shí)行的增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策，雖然可以減輕光伏發(fā)電企業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)，但企業(yè)對政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性仍然存在疑慮。光伏發(fā)電企業(yè)在建設(shè)階段累積形成了大量的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，在電站建成投產(chǎn)后需要5-6年的時間方能抵扣完畢。由于光伏發(fā)電企業(yè)增值稅征納的特殊性，從2013年開始至2018年到期的增值稅即征即退50%優(yōu)惠政策，絕大多數(shù)光伏發(fā)電企業(yè)并沒有從中得到“實(shí)惠”。
建議：
1、延續(xù)光伏發(fā)電增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策，并且形成長效機(jī)制，不加時間限制。
2、參照大型水力發(fā)電站增值稅超稅負(fù)返還的模式，對光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)實(shí)行增值稅超稅負(fù)返還的優(yōu)惠政策。
3、比照小水電，對裝機(jī)容量5萬千瓦以下的光伏電站實(shí)行3%計(jì)征增值稅。
3.完善光伏發(fā)電土地稅費(fèi)政策
隨著光伏發(fā)電成本不斷下降，度電成本相比于火電的優(yōu)勢已逐步顯現(xiàn)，但非技術(shù)成本水漲船高，成為制約行業(yè)發(fā)展的主要因素。據(jù)業(yè)內(nèi)測算，光伏發(fā)電企業(yè)與土地相關(guān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)約占銷售收入的3.9%。光伏方陣絕大部分都設(shè)在偏遠(yuǎn)地區(qū)，利用的土地絕大多數(shù)屬于山地荒地。即使使用了農(nóng)、林、牧、漁業(yè)用地，也都采取了復(fù)合用地的方式，不僅沒有改變原有土地的用途，還提高了原有土地的利用效益。
我國現(xiàn)行土地使用稅的征收管理權(quán)限主要集中在各省級稅務(wù)機(jī)關(guān)，由于對光伏方陣用地土地使用稅征免界限劃分缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地執(zhí)行隨意性較大。不僅加重了光伏發(fā)電企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，也影響了國家稅法執(zhí)行的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性和權(quán)威性。
2017年9月，國家能源局綜合司下發(fā)了關(guān)于征求對《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的通知》(以下簡稱《通知》)意見的函，《通知》規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目占用耕地，對光伏陣列不占壓土地、不改變地表形態(tài)的部分，免征征地占用稅。但正式文件仍未下發(fā)。
建議：
根據(jù)國家現(xiàn)行的土地使用稅優(yōu)惠政策，結(jié)合光伏發(fā)電企業(yè)光伏方陣用地的實(shí)際情況，盡快明確光伏方陣用地適用的優(yōu)惠政策，以便各地執(zhí)行。
4、無補(bǔ)貼分布式光伏項(xiàng)目允許自主招標(biāo)
工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目，因?qū)儆陔娏Α⑿履茉吹饶茉椿A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》及相關(guān)規(guī)定要進(jìn)行招投標(biāo)。
實(shí)踐中，大部分工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目一般安裝容量在2MW至6MW，項(xiàng)目容量小且數(shù)量眾多，建設(shè)期及并網(wǎng)驗(yàn)收等過程需要一定時間，加上分布式光伏項(xiàng)目是按規(guī)定期限內(nèi)驗(yàn)收并網(wǎng)才可確定上網(wǎng)電價(jià)。若強(qiáng)制要求此類企業(yè)每一個分布式項(xiàng)目均需進(jìn)行招投標(biāo)，將極大加重該類企業(yè)的招投標(biāo)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)最佳政策機(jī)會，不利于項(xiàng)目常態(tài)化建設(shè)發(fā)展。
建議：
相關(guān)部門在《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》中作補(bǔ)充規(guī)定：不屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第二條、第三條規(guī)定情形的電力、新能源項(xiàng)目，且裝機(jī)容量小于6MW（不含），無補(bǔ)貼的分布式光伏工程項(xiàng)目（尤其是工商業(yè)屋頂項(xiàng)目），建設(shè)單位可以自主決定發(fā)包方式。
5.完善電力業(yè)務(wù)許可證豁免范圍
國家發(fā)改委2013年7月18日發(fā)布的《分布式發(fā)電管理暫行辦法》(“[2013]1381號文”)第十二條規(guī)定：鼓勵企業(yè)、專業(yè)化能源服務(wù)公司和包括個人在內(nèi)的各類電力用戶投資建設(shè)并經(jīng)營分布式發(fā)電項(xiàng)目，豁免分布式發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電業(yè)務(wù)許可。
國家能源局2014年4月9日發(fā)布《關(guān)于明確電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（“151號文”）指出，豁免電力業(yè)務(wù)許可的發(fā)電業(yè)務(wù)，包括經(jīng)能源主管部門以備案（核準(zhǔn)）等方式明確的分布式發(fā)電項(xiàng)目，也包括項(xiàng)目裝機(jī)容量6MW（不含）以下的太陽能等新能源發(fā)電項(xiàng)目等。項(xiàng)目運(yùn)營主體在與電網(wǎng)企業(yè)辦理并網(wǎng)運(yùn)營手續(xù)時，不再要求提供發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可證或其他證明。
國家能源局2014年9月2日出臺的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》(國能新能[2014]406號)第七條對分布式光伏項(xiàng)目具體劃分指標(biāo)進(jìn)行了量化，該條規(guī)定：“在地面或利用農(nóng)業(yè)大棚等無電力消費(fèi)設(shè)施建設(shè)、以35千伏及以下電壓等級接入電網(wǎng)(東北地區(qū)66千伏及以下)、單個項(xiàng)目容量不超過2萬千瓦（即，20MW）且所發(fā)電量主要在并網(wǎng)點(diǎn)變電臺區(qū)消納的光伏電站項(xiàng)目，納入分布式光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)管理。”
上述文件對分布式光伏項(xiàng)目的界定存在不同表述，導(dǎo)致“裝機(jī)容量超過6MW的分布式光伏項(xiàng)目”，能否豁免辦理電力業(yè)務(wù)許可證存在歧義。
2018年3月，國家能源局發(fā)布《分布式發(fā)電管理辦法（征求意見稿）》第九條明確指出，豁免分布式發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電業(yè)務(wù)許可，但尚未正式發(fā)文。導(dǎo)致 [2013]1381號文中的豁免條件在個別省份無法落地，政策紅利大打折扣，給企業(yè)投資經(jīng)營造成諸多困擾和影響。
為此，建議：
1、盡快出臺《分布式發(fā)電管理辦法》；
2、或在2019年4月9日151號文到期前，出臺新的政策，持續(xù)推進(jìn)“放管服”，進(jìn)一步擴(kuò)大、細(xì)化豁免發(fā)電業(yè)務(wù)的電力業(yè)務(wù)許可范圍，明確相關(guān)備案或核準(zhǔn)的條件，實(shí)施負(fù)面清單制度，促進(jìn)分布式發(fā)電項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展。
6.進(jìn)一步促進(jìn)清潔供暖規(guī)范發(fā)展
目前，清潔供暖特別是城鎮(zhèn)社區(qū)、新農(nóng)村清潔供暖在改造過程中存在諸多問題，表現(xiàn)在：一是設(shè)施建設(shè)對資金需求量大，回收周期長，煤改清潔能源的費(fèi)用主要靠政府投入或者居民自籌，推進(jìn)較慢，缺乏系統(tǒng)性的支持政策，不能有效激發(fā)市場力量參與。二是專項(xiàng)補(bǔ)貼資金有限，補(bǔ)貼不到位、不及時，個別地方幾千元補(bǔ)貼還要分10年支付，導(dǎo)致推廣受阻。三是政府采購選擇品牌質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，使用能耗成本過高等問題突出。
建議：
1、建立“政府指導(dǎo)+市場導(dǎo)向”的“煤改電、煤改氣”社會化運(yùn)行機(jī)制。在城市供熱骨干網(wǎng)以公有制、混合式為主體的布局下，鼓勵中、大型供熱項(xiàng)目采用市場化手段，積極吸引社會資本及具有技術(shù)、資金、服務(wù)等優(yōu)勢的實(shí)力企業(yè)進(jìn)入這個行業(yè)，提供BOT、BOO、PPP、EMC等多種商業(yè)模式，打造多種主體經(jīng)營形式的供暖體制，保證項(xiàng)目改造的快速建設(shè)及長期穩(wěn)定運(yùn)行。
2、鼓勵開展“綠色高效清潔能源項(xiàng)目”的申報(bào)及補(bǔ)貼制度。建議有關(guān)部門盡快構(gòu)建綠色高效清潔能源相關(guān)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)體系，建立傾向綠色用能、低能耗高COP綜合比值的“綠色高效清潔能源項(xiàng)目”的申報(bào)及補(bǔ)貼制度，確保以地源熱泵、水源熱泵、空氣源熱泵、“光伏+熱泵”集成系統(tǒng)為代表的分布式社區(qū)集中供暖項(xiàng)目，優(yōu)先納入到補(bǔ)貼目錄中，將專項(xiàng)補(bǔ)貼直接補(bǔ)貼到投資企業(yè)的方式，進(jìn)一步提高供暖設(shè)備企業(yè)、供熱企業(yè)的參與度，助力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。
3、配套專項(xiàng)電價(jià)及稅收優(yōu)惠政策。供能具有較強(qiáng)的公益性服務(wù)特征，建議政府在營業(yè)稅和所得稅等主要稅種上給予減免優(yōu)惠，降低清潔供暖項(xiàng)目的非技術(shù)性成本支出；出臺長期穩(wěn)定和持續(xù)的供暖專用運(yùn)行電價(jià)補(bǔ)貼政策，為供暖保障企業(yè)經(jīng)營減負(fù)，創(chuàng)造穩(wěn)定的投資預(yù)期。
4、建議出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)部分南方地區(qū)城市試點(diǎn)推行清潔集中供暖，特別是新建的公建單位和大型公共設(shè)施、高檔居民社區(qū)和工業(yè)園區(qū)優(yōu)先推行。在有條件的集中連片城鎮(zhèn)，鼓勵優(yōu)先推行分布式集中供熱項(xiàng)目。相對于分戶式的家庭供暖，集中供暖具有綜合投資成本較低、大幅節(jié)約能源資源、使用方便、由專人維護(hù)值守管理、大幅降低各類供熱導(dǎo)致的安全事故率等優(yōu)勢，大幅提高居民的幸福感。
