華盛頓時(shí)間1月22日，美國政府宣布對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品采取為期4年的全球保障措施。
雖然是全球性措施，但從數(shù)據(jù)上看，這一措施更為針對(duì)中國。據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）在其公開文件中提到的數(shù)據(jù)：中國在2017年生產(chǎn)了全世界60%的光伏電池和71%的光伏組件。
這是特朗普上臺(tái)后第一次動(dòng)用手中的總統(tǒng)權(quán)力采取的貿(mào)易措施，也是繼2011年、2013年兩次貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查后的第三起涉及光伏產(chǎn)品的貿(mào)易措施。
美國已經(jīng)在2012年和2014年分別對(duì)中國光伏產(chǎn)品征收過35%到65%的反傾銷反補(bǔ)貼稅，這意味著，光伏企業(yè)面臨著美國的重復(fù)征稅。
1月23日，商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)局局長王賀軍在接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時(shí)表示：“美方對(duì)同一類產(chǎn)品頻繁地采取貿(mào)易救濟(jì)措施，我們認(rèn)為是對(duì)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的過度保護(hù)。”
矛頭
美國對(duì)進(jìn)口光伏產(chǎn)品采取為期4年的全球保障措施的依據(jù)，是《1974年貿(mào)易法》第201條。“201條款”是美國政府對(duì)由于進(jìn)口產(chǎn)品造成本國制造業(yè)損害的貿(mào)易保護(hù)條款，其發(fā)起不以“是否存在傾銷或者補(bǔ)貼”等事實(shí)為前提，并且針對(duì)全球，更有隨意性，殺傷力更大。美國總統(tǒng)可以通過關(guān)稅、配額等措施來限制進(jìn)口，保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)。由于這一貿(mào)易救濟(jì)工具具有極強(qiáng)的單邊主義色彩，所以在世界貿(mào)易組織成立后美國很少使用。
據(jù)該措施，美國在未來4年對(duì)進(jìn)口的電池產(chǎn)品實(shí)施關(guān)稅配額管理，征收的方法為，對(duì)每年的首個(gè)2.5吉瓦之內(nèi)的進(jìn)口電池免征關(guān)稅，在此之后的進(jìn)口將被征收特別關(guān)稅，稅率從第一年的30%逐年降低，每年降5%，最后一年為15%；對(duì)組件實(shí)施關(guān)稅措施，實(shí)施的期限為四年，稅率從第一年的30%逐年降低，每年降5%，最后一年為15%。“此次光伏產(chǎn)品的保障措施調(diào)查主要的針對(duì)對(duì)象是中國。”美國偉凱律師事務(wù)所高級(jí)貿(mào)易顧問李國剛介紹道，2011年美國對(duì)中國的光伏產(chǎn)品發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，2012年開始征稅；2013年，為了防止中國產(chǎn)品從第三國（地區(qū)）轉(zhuǎn)口，美國又發(fā)起了對(duì)臺(tái)灣的第二輪反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，目的是為了堵漏洞。今年的保障措施是第三次調(diào)查。
中國企業(yè)是光伏產(chǎn)業(yè)的“領(lǐng)頭羊”。據(jù)美國貿(mào)易代表辦公室數(shù)據(jù)，中國在全球太陽能電池產(chǎn)量中的份額從2005年的7％猛增到2012年的61％。中國目前在全球供應(yīng)鏈能力中占主導(dǎo)地位，占到2017年上半年宣布的全球產(chǎn)能擴(kuò)張總量的近70％，中國生產(chǎn)了全球60％的太陽能電池和71％的太陽能電池組件。
隨著光伏“雙反”措施，中國向美國的光伏出口已經(jīng)大幅下降。據(jù)中國機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)法律部主任陳惠清介紹，2017年中國對(duì)美國太陽能板出口同比大降41%，此時(shí)的全球保障措施更是嚴(yán)重?fù)p害了企業(yè)的利益，對(duì)于中國大陸的光伏產(chǎn)業(yè)不啻于“雪上加霜”。
“對(duì)我們來說，打擊是很大的。”英利綠色能源控股有限公司（簡稱“英利”）總法律顧問袁鵬崧介紹道，雙反稅率與全球保障措施稅率疊加的話，大約有50%的稅，在中國大陸的企業(yè)是無法在這么高的稅率下向美國出口的。
袁鵬崧說，英利目前并沒有海外產(chǎn)能，這意味著，“要么放棄美國市場(chǎng)，要么不得不在美國建廠”。
光伏困境
此次全球保障措施的提出，與特朗普的“美國優(yōu)先”傾向不無關(guān)系。李國剛對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹道，特朗普在記者發(fā)布會(huì)上提出了很多理由，包括想要保護(hù)美國的工人就業(yè)機(jī)會(huì)、保護(hù)美國的貿(mào)易環(huán)境以及吸引更多的投資回流，但是美國光伏產(chǎn)業(yè)下游，包括電力公司、安裝商人、用戶等大多對(duì)此持反對(duì)意見。
在“201調(diào)查”前后，美國就有很多反對(duì)的呼聲。此前，16名參議員和53個(gè)眾議院聯(lián)名反對(duì)此次“201調(diào)查”。2017年9月21日，美國四州長曾聯(lián)名上書美國國際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）表示反對(duì)，他們認(rèn)為該調(diào)查一旦實(shí)施，成倍的價(jià)格將使太陽能裝置的安裝率在2019年下降超過50%，并稱該調(diào)查將使美國減少8.8萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，其中包括大量制造業(yè)崗位。
在中國，一共有38家企業(yè)參加機(jī)電商會(huì)組織的行業(yè)抗辯。陳惠清介紹道，我們組織提交抗辯意見，參加三次聽證會(huì)，多次組織與美方磋商。政府行業(yè)企業(yè)都做了大量工作，對(duì)美國當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與抗辯也產(chǎn)生了積極的影響。
商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)局局長王賀軍對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示：“過度、頻繁的貿(mào)易保護(hù)不僅無法對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)起到救濟(jì)作用，而且有損于經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。”
王賀軍稱，中方希望美方克制使用貿(mào)易限制措施，遵守多邊貿(mào)易規(guī)則，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。對(duì)美方的錯(cuò)誤做法，中方將與其他世貿(mào)成員一道，堅(jiān)決捍衛(wèi)自身的正當(dāng)利益。
王賀軍說：“別人沒有過錯(cuò)，就是因?yàn)樗绹┑漠a(chǎn)業(yè)日子不好過，他要采取措施保護(hù)。相應(yīng)來講，別的國家可以要求美國其他產(chǎn)品的補(bǔ)償，也就是當(dāng)時(shí)談判相應(yīng)降低的美國產(chǎn)品的關(guān)稅也可以再提起來。”“光伏產(chǎn)品的運(yùn)用和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于減少溫室氣體排放、改善全球氣候。”機(jī)電商會(huì)呼吁，希望美國政府充分考慮該措施將對(duì)美國甚至全球的光伏行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響，增進(jìn)業(yè)界溝通和合作，妥善解決貿(mào)易摩擦，促進(jìn)中美光伏行業(yè)和人類新能源事業(yè)的發(fā)展。
產(chǎn)能轉(zhuǎn)移
“那些有海外產(chǎn)能的企業(yè)，在泰國、馬來西亞等國家有工廠，他們不受雙反的影響，還是能基本實(shí)現(xiàn)向美國出口的。”英利總法律顧問袁鵬崧介紹道，即使有30%的稅率，這些光伏企業(yè)相比美國當(dāng)?shù)氐谋就疗髽I(yè)依然具有競(jìng)爭力。
商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)局出口一處處長李勰對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說，美國的光伏市場(chǎng)前景廣闊，但是本土光伏企業(yè)發(fā)展有限，無法滿足當(dāng)?shù)氐男枨?；而一些?yōu)秀的中國光伏產(chǎn)業(yè)依然在質(zhì)量、技術(shù)上占據(jù)很大的優(yōu)勢(shì)。
保障措施也可能對(duì)全球光伏產(chǎn)業(yè)的布局產(chǎn)生影響。李國剛分析道，一些享受普惠制的國家、發(fā)展中國家被排除在措施的范圍之外，未來有可能會(huì)引起貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，被采取措施的國家可能會(huì)將光伏產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到未采取措施、勞動(dòng)力成本低的國家。
在1月25日發(fā)布的全球保障措施的附件文件中提到，包括印度、印度尼西亞、巴西等光伏出口小國（總量在3%以下）被排除在保障措施之外。袁鵬崧對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)分析道，雖然一些企業(yè)考慮將這些被排除在外的國家作為轉(zhuǎn)移海外產(chǎn)能的目的地，但是一旦這些國家產(chǎn)能超過3%，就會(huì)被美國從名單中移除。
那些早已具備海外產(chǎn)能的光伏企業(yè)選擇迎難而上，尋求轉(zhuǎn)型。天合光能董事長兼CEO高紀(jì)凡依舊對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)充滿信心。他在1月23日的達(dá)沃斯論壇上說：“未來的能源體系中的新玩家必將是能夠?qū)⑿履茉?、新材料、新技術(shù)和能源物聯(lián)網(wǎng)深度融合的企業(yè)。”
